«Легализация перекрестного субсидирования позволит перейти к поиску путей решения проблемы»

 

Авторы

Фатеева Елена, Заместитель председателя правленияНП ГП и ЭСК по операционной деятельности

Акушская Марина, Советник заместителя председателя правленияНП ГП и ЭСК по операционной деятельности

 

    За прошедшие 10—15 лет в российской электроэнергетике многое поменялось: произошло разделение вертикально интегрированных компаний — АО-энерго, созданы и функционируют оптовый и розничные рынки электрической энергии (мощности), и лишь одна системная проблема осталась с того времени нерешенной — перекрестное субсидирование одних групп потребителей другими. Оно существовало десять лет назад и все еще продолжает существовать.
    Официально перекрестного субсидирования в электроэнергетике нет. В Федеральном законе от 06.03.06 № 35 «Об электроэнергетике» сказано: «При установлении для отдельных потребителей льготных цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), предусмотренных законодательством Российской Федерации, не допускается повышение цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) для других потребителей». И все же по-прежнему населению и приравненным к нему категориям потребителей тарифы устанавливаются на уровне ниже экономически обоснованных. В результате прочие потребители — юридические лица вынуждены платить больше, чтобы компенсировать недополученные энергетиками средства.
    Можно выделить различные типы перекрестного субсидирования: субсидирование потребителей тепловой энергии потребителями электрической энергии (занижение тарифов на поставку тепла станциями, вырабатывающими тепловую и электрическую энергию в комбинированном цикле), межтерриториальное перекрестное субсидирование (занижение тарифов на покупку электроэнергии на территориях отдельных субъектов РФ) и уже упомянутое субсидирование населения и приравненных к нему категорий потребителей группой прочих потребителей. В статье рассматривается только последний вид перекрестного субсидирования.
    Объемы перекрестного субсидирования населения
    В 2004 г. Институтом экономики города по заказу ОАО «РАО ЕЭС России» были проведены расчеты объемов перекрестного субсидирования. Согласно этим расчетам объем перекрестного субсидирования населения по всей Российской Федерации за первое полугодие 2004 г. составил 92 млрд руб. (чуть менее 200 млрд руб. за год в целом). В 2008 г., по расчетам Института экономики города, перекрестное субсидирование населения составляло 124 млрд руб. (около 81 млрд руб. в ценах 2004 г.). В 2011 г., по оценкам НП ГП и ЭСК, перекрестное субсидирование населения только в ценовых зонах рынка составит около 200 млрд руб. в сегодняшних ценах (около 112 млрд руб. в ценах 2004 г.).
    С чем связано сокращение объемов перекрестного субсидирования населения в 2008 г. и его последующее увеличение? Все дело в темпе роста тарифов на электрическую энергию для населения. Если тарифы для населения растут темпами, опережающими инфляцию (т.е. постепенно, хотя и очень медленно, приближаясь к экономически обоснованному уровню), то суммарный объем перекрестного субсидирования снижается. Если же темпы роста тарифов для населения замедляются, объем перекрестного субсидирования начинает расти.
    По данным Минэкономразвития России (Исходные условия для формирования вариантов развития экономики на период до 2013 г., от 17.12.10), рост регулируемых тарифов на электрическую энергию в 2005 г. составил 118,0%, в 2006 г. — 116,7%, в 2007 г. — 113,0%, в 2008 г. — 114,0%, в 2009 г. — 125,0%, в 2010 г. — 110,0%, в 2011 г. —110,0%.
    Из приведенных данных видно, что в 2010—2011 гг. рост тарифов для населения существенно замедлился, так что резкий рост объемов перекрестного субсидирования после 2009 г. вполне объясним.
    Компенсация объемов перекрестного субсидирования
    Каким образом компенсируется занижение тарифов на электрическую энергию для населения внутри отрасли? В разные периоды функционирования рынков электрической энергии (мощности) эта задача решалась по-разному.
    До того как крупным потребителям было дано право выходить на оптовый рынок (самостоятельно или через независимые энергосбытовые компании), все потребители покупали электрическую энергию на розничных рынках у АО-энерго. В такой ситуации достаточно было завысить конечные тарифы для прочих потребителей в регионе таким образом, чтобы АО-энерго могли собрать с них все недополученные от населения средства.
    Когда крупные потребители начали выходить на оптовый рынок (где они стали покупать электрическую энергию напрямую у оптовых генерирующих компаний), главным механизмом компенсации перекрестного субсидирования стал единый (котловой) тариф на услуги по передаче электрической энергии, который платят все потребители в регионе независимо от источника покупки электроэнергии. Для того чтобы можно было использовать этот способ, в том числе для крупных потребителей, присоединенных к высоковольтным сетям ОАО «ФСК ЕЭС», был разработан механизм так называемой последней мили. Для его реализации компании Холдинга МРСК берут в аренду небольшие участки сетей ФСК, к которым присоединены крупные потребители, и последние вынуждены заключать договор на услуги по передаче с распределительными сетевыми компаниями и оплачивать их услуги по единому (котловому) тарифу, включающему величину перекрестного субсидирования и значительно более высокому, чем тариф на услуги по передаче по сетям ОАО «ФСК ЕЭС». Однако если пойти навстречу крупными потребителям в вопросе «последней мили» (т.е. отказаться от ее применения и позволить им платить за услуги по передаче по тарифу ФСК), мгновенно получим дискриминационные последствия для остальных потребителей региона, поскольку для мелких и средних потребителей вырастет бремя перекрестного субсидирования.
    Еще один источник перекрестного субсидирования населения — покупка электроэнергии по регулируемым договорам на оптовом рынке электроэнергии (мощности). В результате чего в тариф для населения закладывается не свободная цена оптового рынка, а утвержденная индикативная цена и бремя перекрестного субсидирования распределяется по участникам оптового рынка.
    Необходимо отметить, что в настоящее время существует также неявное перекрестное субсидирование населения и приравненных к нему категорий потребителей — за счет усреднения сбытовой надбавки для них и для прочих потребителей. Дело в том, что затраты гарантирующего поставщика на обслуживание 1 кВт•ч электроэнергии, потребляемой абонентом-гражданином, выше, чем затраты на обслуживание 1 кВт•ч потребления промышленного или непромышленного потребителя. И поэтому экономически обоснованная сбытовая надбавка для населения и приравненных к нему категорий потребителей должна быть выше, чем для прочих потребителей. При установлении равной сбытовой надбавки для всех категорий потребителей (фактически за счет усреднения) сбытовая надбавка для прочих потребителей завышается относительно расходов на эту группу потребителей. По расчетам НП ГП и ЭСК величина такого перекрестного субсидирования населения составляет порядка 30 млрд руб. в год.
    По данным Минэкономразвития РФ, в 2011 г. в России цены на электроэнергию для промышленности превышали цены для населения на 5%. В других странах цены на электроэнергию для населения превышают цены для промышленных потребителей. На рис. 1 приведено соотношение цен на электроэнергию для промышленных потребителей и населения: только в России этот показатель больше единицы, в США, например, цена для населения на 42% больше, чем цена для промышленных потребителей.
    Поскольку в данном сравнении не учитываются цены для непромышленных потребителей, конечные цены для которых могут быть выше, чем для промышленных предприятий, сравнение тарифов для населения и конечных цен для прочих потребителей в целом оказывается еще контрастнее.
    По данным НП ГП и ЭСК, нерегулируемые цены для прочих потребителей в некоторых регионах ценовых зон рынка превышают тарифы для населения в 2—2,5 раза, иными словами, мы имеем полностью перевернутую картину ценообразования.
    Легализация перекрестного субсидирования населения и введение социальной нормы потребления электроэнергии
    Вопрос легализации перекрестного субсидирования в российской электроэнергетике обсуждается не первый год. Такая легализация не только будет означать официальное признание проблемы, но и позволит перейти к поиску путей ее решения.
    Сейчас планируется внесение изменений в ФЗ «Об электроэнергетике», в соответствии с которыми можно будет легитимно устанавливать заниженные тарифы для населения и приравненных к нему категорий потребителей за счет завышения тарифов для прочих потребителей или за счет иных не запрещенных законом источников. (проект закона находится в Госдуме РФ на втором чтении). Также планируется введение социальной нормы потребления электроэнергии для населения. В рамках социальной нормы потребления население будет по-прежнему оплачивать электрическую энергию по субсидируемым тарифам, а сверх социальной нормы — по экономически обоснованным. Это, с одной стороны, позволит сдерживать рост тарифов для социально незащищенных слоев населения (поскольку планируется установить величину социальной нормы таким образом, чтобы она полностью включала в себя объемы потребления на насущные нужды, но не включала потребление, скажем, на подогрев бассейна), а с другой, будет способствовать развитию энергосбережения населением, поскольку при сохранении существующей системы субсидирования никаких материальных стимулов к снижению потребления за счет энергосбережения у населения не существует.
    Обсуждаются принципы установления социальной нормы потребления электрической энергии, в том числе методика установления социальной нормы на региональном уровне, принцип распределения ее по месяцам в течение года и по зонам суток, если используется соответствующий прибор учета, вопросы информационного обмена и т.д.
    По поручению Правительства РФ в семи регионах РФ гарантирующими поставщиками — членами НП ГП и ЭСК проводятся расчеты, призванные выявить, насколько повысится стоимость электроэнергии для населения после введения социальной нормы. На рис. 2 показан один из результатов расчетов по модельному региону по потреблению электрической энергии в квартирах, в которых прописано по одному человеку. Данный график говорит о том, что если взять социальную норму потребления по средней величине среди всего распределения таких квартир, то это покроет потребление около 60% квартир, в которых прописано по одному человеку. Если мы обобщим этот результат на все типы квартир, получим, что при введении социальной нормы, равной среднему значению фактического потребления на одну квартиру в регионе, только 40% населения почувствуют факт введения социальной нормы.
    В заключение хотелось бы подчеркнуть, что фактически перекрестное субсидирование населения — мнимый механизм. Сейчас тарифы для населения, действительно, ниже экономически обоснованных значений, однако, поскольку соответствующие объемы средств на перекрестное субсидирование закладываются в тарифы для прочих потребителей (предприятий и организаций, продающих товары и оказывающих услуги населению), то логично предположить, что себестоимость товаров и услуг таких предприятий и организаций выше на соответствующую величину в их затратах. В итоге населению все же приходится заплатить за перекрестное субсидирование. В настоящее время исключение составляет продукция, которая направляется на экспорт, однако завышение цен на нее приводит к снижению конкурентоспособности российских товаров на мировых рынках и потере рабочих мест населением страны.