Закон «О теплоснабжении» — только начало...

 

Авторы

Михайлов Василий, Председатель Российской ассоциации «Коммунальная энергетика»

Скольник Василий, Главный инженер ЗАО «Роскоммунэнерго»

 

    В июле 2010 г. принят в окончательной редакции Федеральный закон «О теплоснабжении», призванный сформировать основы организации теплоснабжения, взаимодействия теплоснабжающих и иных предприятий с потребителями и между собой, а также определить полномочия органов власти всех уровней в данной сфере.
    Закон разрабатывался около семи лет. На протяжении этого периода нормативно-правовая база теплоснабжения практически отсутствовала. Те немногие документы, регламентирующие деятельность в этой важнейшей отрасли, носили, как правило, рекомендательный характер.
    Одна из проблем ценообразования в теплоснабжении состоит в том, что практически во всех городах и поселках, даже небольших, функционирует несколько систем теплоснабжения, не связанных между собой ни технологически, ни организационно, и этим объясняется разная стоимость тепловой энергии для потребителей. С учетом того что теплоснабжение относится к естественным монополиям, вопросы справедливого выравнивания тарифов в том или ином населенном пункте, особенно для теплоснабжения населения, были и остаются наиболее актуальными. По мере подготовки закона изменялись подходы к решению этой задачи. В частности, предлагалась модель так называемого «единого закупщика» — структуры, которая должна была приобретать всю тепловую энергию, производимую в данной местности, и продавать ее потребителям по усредненной цене. На последнем этапе разработки закона эта модель трансформировалась и появилось понятие «единая теплоснабжающая организация» (далее — ЕТСО). Примечательно, что в самом законе его трактовка крайне схематична, нет расшифровки того, для чего нужно создавать ЕТСО, какие задачи она должна решать и каким критериям соответствовать. Предположительно ЕТСО будут определяться в порядке и на основании критериев, устанавливаемых одним из подзаконных правовых актов — Правилами организации теплоснабжения, которые, согласно закону, надлежало принять до конца 2010 г.
    Вместе с тем подобное новообразование должно соответствовать понятиям, приведенным в законе, таким как схемы и системы теплоснабжения. Определения, которые даны в ст. 2 190-ФЗ, напрямую касаются только локальных систем, технологически связанных между собой элементов. Так, система теплоснабжения — это совокупность источников тепловой энергии и теплопотребляющих установок, технологически соединенных тепловыми сетями; схема теплоснабжения — документ о функционировании систем теплоснабжения.
    Таким образом, и Единая теплоснабжающая организация подпадает под указанные определения и должна ограничиваться только технологически связанной системой теплоснабжения.
    В то же время, как отмечалось выше, системы и схемы теплоснабжения поселений, как правило, состоят из ряда локальных систем теплоснабжения. Следовательно, ЕТСО в принципе не может решить задачу справедливого выравнивания тарифов во всем населенном пункте, потому что не охватывает его целиком. Возникают закономерные вопросы: а зачем она нужна вообще и что должна включать в себя схема теплоснабжения поселения, если в законе ее понятие опять же касается только технологически связанных систем? Получается, что в поселении должно быть несколько схем теплоснабжения и несколько действующих в соответствии с ними ЕТСО.
    При разработке Правил организации теплоснабжения процесс формирования критериев ЕТСО рассматривается с точки зрения режимных, технологических задач, которые тоже актуальны, но мало что меняют в тарифообразовании и значительно усложняют финансовые взаимоотношения теплоснабжающих организаций с потребителями и ЕТСО.
    Надо отметить, что проблема финансовых расчетов теплоснабжающих организаций между собой и с потребителями чрезвычайно остра и в настоящее время. Во многом это обу­словлено традиционной нескоординированностью законотворчества в жилищной сфере и в области реформирования энергетики. С этих позиций наделение Минрегиона России полномочиями по подготовке некоторых подзаконных актов в сфере теплоснабжения гарантирует возможность такой координации — один и тот же федеральный исполнительный орган будет отвечать за разработку правил, действующих в жилищно-коммунальном хозяйстве и в сфере теплоснабжения. В какой-то мере это позволит смягчить «отлучение» Минрегиона России от теплоснабжения, которое последовало за исключением теплоснабжающих организаций из состава предприятий коммунального комплекса (ФЗ-210).
    В тексте закона ЕТСО упоминается и в ст. 15, закрепляющей договорные отношения в сфере теплоснабжения. По смыслу поставленных задач ЕТСО должна выполнять те же функции, что и гарантирующие поставщики на розничных рынках электроэнергии, но ее права и обязанности не исчерпываются только взаимодействием с потребителями — не менее важны ее взаимоотношения с другими теплоснабжающими организациями, но эта сторона деятельности ЕТСО практически не затронута в законе. Примером может служить ст. 22, определяющая порядок ограничения подачи тепловой энергии потребителям. При наличии ЕТСО у других теплоснабжающих организаций нет прямых договорных отношений с потребителями, в то же время ст. 22 описывает условия и процедуры ограничения подачи тепловой энергии со стороны теплоснабжающих организаций, а не ЕТСО, у которой может и не быть точек присоединения соответствующих потребителей. Важно отметить, что ни закон, ни Правила организации теплоснабжения не предусматривают серьезных санкций для теплоснабжающих организаций при ограничении или прекращении подачи тепловой энергии потребителям. На возможность судебного решения этих вопросов нет и намека.
    Возникают некоторые сложности и в процедуре подключения потребителей к сетям предприятия, с которым они не будут в дальнейшем заключать договоры поставки тепловой энергии, во взаимоотношениях в части организации коммерческого учета и т. д. Конкретные процедуры и детальное описание всего комплекса отношений потребителей и теплоснабжающих организаций должны быть предметом соответствующих подзаконных актов, но для этого должно быть четкое понимание задач, стоящих перед ЕТСО, и путей решения вновь возникающих проблем.
    Неурегулированность финансовых взаимоотношений по ряду причин в теплоснабжении намного сильнее, чем в любой другой сфере энергетики и жилищно-коммунального хозяйства. Следствием этого является, с одной стороны, недофинансированность теплоснабжающих предприятий, а с другой — возможность злоупотреблений по отношению к потребителям и иным теплоснабжающим организациям. Появление в такой среде ЕТСО, в которой будут сосредоточены все финансовые потоки вместе с технологической монополией (причем в области принятия режимных решений, решений по загрузке оборудования и т.д.) при отсутствии реальных рычагов воздействия у остальных участников рынка тепловой энергии на полную и своевременную оплату их услуг, не требует комментариев.
    Подготовкой всевозможных правил и порядков, предусмотренных законом, занимаются несколько федеральных органов исполнительной власти (Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2010 № 2485-р). В то же время совершенно очевидно, что эти документы должны быть взаимоувязаны. В самом деле, как выстроить ценообразование, а главное, применить его на практике без ясности полномочий и обязанностей, в том числе взаимных, всех участников рынка тепловой энергии? Как сформировать инвестиционные программы теплоснабжающих организаций, имеющие непосредственное отношение к тарифообразованию, надежности теплоснабжения и оптимизации его экономики, без составления схем теплоснабжения поселений? Причем речь здесь должна идти не о схемах технологически связанных систем теплоснабжения, о которых говорится в законе, а именно о схемах теплоснабжения поселения в целом.
    В действующем законе утверждение инвестиционных программ теплоснабжающих предприятий отнесено к компетенции региональных органов власти, а схем теплоснабжения — к муниципальным. Бюджетное финансирование в регионах осуществляется в рамках консолидированного бюджета. В этих условиях вопросы финансирования — как разработки и ежегодной корректировки схем теплоснабжения поселения, так и их реализации в части бюджетного софинансирования и регулирования тарифов — зависят исключительно от региональных органов власти. С учетом этих обстоятельств было бы логичнее все схемы теплоснабжения утверждать на региональном уровне: по муниципальным образованиям — по представлению муниципалитетов, по большим городам — по согласованию с федеральным органом.
    В законе нет никаких положений, регулирующих порядок компенсации затрат на создание схем теплоснабжения поселений и городских округов. Очевидно, что у органов местного самоуправления бюджетных средств на эти цели явно недостаточно, а у федерального органа исполнительной власти, уполномоченного утверждать схемы теплоснабжения для городов численностью 500 тыс. человек и более, ни средств, ни права на их разработку нет.
    Значительное место в законе (гл. 6) занимает саморегулирование в сфере теплоснабжения. В рассматриваемых законопроектах предполагалась некоторая замена допусков СРО, действующих в рамках Градостроительного кодекса, допусками СРО в сфере теплоснабжения. В принятый закон это положение не вошло. Сложилась парадоксальная ситуация: обязательности членства в СРО и замены допусков нет, понятие допусков касается только членов СРО, а если предприятие таковым не является, то никакой допуск ему не нужен. Может быть, в сфере теплоснабжения стоит ограничиться положениями ФЗ-315, устанавливающего общие требования к саморегулированию? Каких-то специфических норм по саморегулированию, связанных с особенностями теплоснабжения, законом не установлено, а смысл тех, что в нем прописаны, непонятен.
    Нельзя не сказать о содержащихся в законе несоответствиях в части утверждения нормативов. Прежде всего это одинаковые полномочия федерального и региональных органов власти по определению нормативов запасов топлива — одинаковы дословно (п. 4 ст. 5 и пп. 2.5 ст. 4). Вызывает сомнение целесообразность использования показателя «количество населения» (500 тыс. человек) при разделении полномочий по утверждению норматива технологических потерь тепловой энергии: в любом городе с населением более 500 тыс. человек, где имеются небольшие теплосетевые организации, этими вопросами занимается федеральный орган, а в поселениях с числом жителей менее 500 тыс. человек нормативы даже для очень крупных предприятий устанавливаются на региональном уровне. Все же при определении полномочий не стоит ориентироваться на количество жителей в населенном пункте, лучше вернуться к показателю «объем тепловой энергии».
    В рамках данной статьи невозможно в полном объеме отразить все проблемы реализации закона, а тем более предложить конкретные способы их устранения.
    Законом предусмотрено наличие федерального органа исполнительной власти, уполномоченного вести государственную политику в сфере теплоснабжения. Очевидно, что решить все спорные вопросы в рамках одного федерального органа власти нереально: здесь необходимо участие и Минэнерго России, и Минрегиона России, Минэкономразвития РФ и ФСТ России, Федеральной антимонопольной службы. К тому же долгие годы государственная политика в данной сфере не входила в компетенцию федеральных органов власти, и специалистов в области теплоснабжения в них почти не осталось. В настоящее время подзаконные правовые акты фактически разрабатываются на общественных началах: основная «площадка» для обмена мнениями, постановки задач и поиска методов их выполнения сформирована на базе Некоммерческого партнерства «Российское теплоснабжение». В полной мере реализуется принцип «спасение утопающих — дело рук самих утопающих». Для комплексного рассмотрения проблем теплоснабжения — давно известных и вновь возникающих в процессе подготовки нормативно-правовой базы — необходимым условием является создание межведомственной комиссии, в которую должны войти как представители соответствующих федеральных органов власти, так и члены экспертного сообщества. Только таким путем может быть гармонизирована вся нормативно-правовая база теплоснабжения, вплоть до изменений в Закон «О теплоснабжении», необходимость в которых появляется по мере его реализации.