О законодательном обеспечении функционирования и развития электроэнергетики

 

Автор

Липатов Юрий, Председатель комитета Государственной Думы РФ по энергетике

 

    Электроэнергетика является базовой отраслью экономики Российской Федерации. Соответственно, надежное и эффективное функционирование энергообъектов, бесперебойное электроснабжение потребителей — основа поступательного развития страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни ее граждан.
    В результате структурных преобразований и формирования системы рыночных отношений стало возможным привлечение в отрасль значительных инвестиций, с учетом которых в феврале 2008 г. Правительством РФ была утверждена Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 г., содержащая научно обоснованный перечень площадок для строительства энергомощностей. Реализация схемы выводит электроэнергетику России на новый технологический уровень.
    Мировой финансовый и экономический кризис, безусловно, сказался на сроках возведения и ввода в эксплуатацию энергообъектов. В июне текущего года Правительство РФ в целом одобрило корректировку Генеральной схемы на базе прогнозов электропотребления в стране и оптимизированной структуры генерации, уточнив перечень площадок и сроки вводов. Изменения были произведены из расчета необходимости увеличения электро­энергетических мощностей с 193,4 ГВт в 2009 г. до 293,8 ГВт к 2020 г. Новый документ увязан с инвестиционными программами генерирующих и сетевых компаний.
    Для обеспечения поступательного инвестиционного процесса в электроэнергетике важнейшей задачей является запуск долгосрочного рынка мощности. Постановлением Правительства РФ от 13.04.2010 г. № 238 утверждены целевые показатели ДРМ, а Постановлением от 24.02.2010 г. № 89 определены правила его функционирования. Эти акты позволят осуществить переход на систему долгосрочных договоров купли-продажи мощности, помогут формированию региональных ценовых сигналов, а также уровней и условий оплаты, стимулирующих модернизацию производственных фондов и выбытие неэффективного оборудования.
    Введение модели ДРМ призвано решить ряд проблем, ключевых как для развития отрасли, так и для экономики страны в целом. Среди них можно отметить:

  • обеспечение долгосрочной надежности — предупреждение дефицита в энергосистемах;
  • минимизацию совокупной стоимости электроэнергии и мощности для потребителей;
  • создание эффективной структуры генерации;
  • повышение инвестиционной привлекательности электроэнергетики посредством предоставления долгосрочных гарантий поставщикам;
  • стимулирование инвестиций в строительство и модернизацию основных фондов.
    Принятые правительственные документы стали для участников рынка знаковым событием, свидетельствующим о продолжении начатых преобразований.
    В конце текущего года будут подведены предварительные итоги перехода части сетевых компаний на методику RAB. На основе анализа результатов отраслевые инстанции примут решение о сроках и формате распространения новой системы регулирования тарифов на все сетевые организации.
    Вопросы безопасности и надежности, выведенные на первый план аварией на Саяно-Шушенской ГЭС, напрямую связаны с оснащением энергопредприятий (в том числе строящихся в соответствии с Генеральной схемой) современным электротехническим оборудованием — это сегодня одно из актуальнейших направлений развития.
    Особого внимания требуют проблемы управления в электроэнергетике. В данной связи следует отметить несовершенство методологических основ формирования организационных структур управления в рыночных условиях. Отсутствие целостной управленческой модели в свою очередь оказывает негативное влияние на функционирование системы институционального обеспечения, которая определяет поведение хозяйствующих субъектов.
    Качество работы отраслевой инфраструктуры служит индикатором эффективности преобразований, так как именно от согласованных решений системообразующих организаций зависит надежность деятельности всего электроэнергетического комплекса.
    Создание макроэкономических условий, обеспечивающих свободное развитие рыночных сил, оказывается успешным и приводит к росту конкурентоспособности экономики лишь в том случае, когда изменяются и становятся конкурентоспособными сами предприятия. В этом плане важное значение приобретает согласование объема прав и ответственности участников процессов производства, распределения и потребления энергии. Осознание большинством субъектов необходимости соблюдения существующих законов должно способствовать совершенствованию конкурентной среды в энергетике и становлению цивилизованного рынка.
    Еще одно приоритетное направление, названное Президентом РФ Дмитрием Медведевым в числе пяти стратегических векторов технологического развития, — повышение энергоэффективности производства и ресурсопотребления, что в совокупности с энергосбережением является базовым резервом отечественной экономики. Использование этого резерва возможно за счет комплексной политики, правовые основы которой заложены в Федеральном законе от 23.11.2009 г. № 261?ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности».
    Учитывая наисложнейшую ситуацию в жилищно-коммунальном хозяйстве, разработчиками данного закона были установлены жесткие сроки осуществления первоочередных мер — до 1 января 2011 г., чтобы максимально мобилизовать потенциал для решения имеющихся проблем. С целью получения полной картины и организации эффективной работы вводятся энергетические паспорта, кроме того, определен комплекс мероприятий, обеспечивающих потребителям право и возможность экономить ресурсы, сделав выбор в пользу энергоэффективного оборудования, энергосберегающих товаров и услуг. Реализация закона находится под постоянным контролем.
    При этом все мы понимаем, что любой закон может стать действенным механизмом только тогда, когда он отвечает современным реалиям и помогает преодолевать выявленные на основе мониторинга и анализа проблемы, влияющие на состояние и развитие того или иного сектора экономики.
    В первом полугодии комитетом Государственной Думы по энергетике проводилась масштабная совместная работа с Минэнерго России, субъектами рынка по рассмотрению существующих проблем отрасли. Так, на расширенных заседаниях комитета анализировались вопросы функционирования оптового и розничного рынков электроэнергии, выполнения программ по снижению потерь в сетях, реализации инвестиционных планов энергокомпаний. Хотел бы отметить конструктивный характер такого взаимодействия. Это позволило подготовить ряд изменений в законодательство об электроэнергетике, в том числе в соответствии с рекомендациями парламентской комиссии по расследованию аварии на Саяно-Шушенской ГЭС.
    В период весенней сессии Государственной Думы были приняты законодательные акты, направленные на совершенствование деятельности субъектов отрасли, в частности:
    1. Закон от 26.07.2010 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об электроэнергетике” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях обеспечения устойчивого и надежного снабжения электрической и тепловой энергией ее потребителей».
    Законом предусмотрено наделение Правительства РФ (или его органа) полномочиями по установлению нормативов и определению порядка создания запасов топлива на тепловых станциях; утверждено положение об оценке готовности субъектов электроэнергетики к работе в ОЗП; регламентирована ответственность за несоблюдение энергокомпаниями правил вывода объектов в ремонт.
    В Кодекс об административных правонарушениях внесены соответствующие поправки, касающиеся санкций за невыполнение указанных нормативов и правил вывода в ремонт.
    Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) наделена правом возбуждения дел об административных правонарушениях.
    2. Закон от 26.07.2010 г. № 188-ФЗ «О внесении изменений в статьи 8 и 21 Федерального закона “Об электроэнергетике”».
    Законом продлен срок действия права ОАО «ФСК» передавать в аренду объекты электросетевого хозяйства территориальным сетевым организациям до 1 января 2014 г.
    Продление срока аренды мы рассматриваем как одну из мер по сдерживанию роста тарифов на электро­энергию, и поступающие в комитет по энергетике отзывы свидетельствуют о поддержке этого решения в регионах.
    3. Закон от 26.07.2010 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об электроэнергетике” и Федеральный закон “Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электроэнергетике”».
    В настоящее время тарифообразование в отрасли осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Положения Федерального закона от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» применяются в области регулирования цен (тарифов) в части, не регламентированной ФЗ № 41.
    Закон от 1995 г. содержит важнейшие принципы и определяет общую методологию ценового регулирования в электроэнергетике, а также закрепляет полномочия Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти в данной сфере. Однако он, как известно, прекращает свое действие с 1 января 2011 г.
    Вместе с тем существующей редакцией Закона № 35 «Об электроэнергетике» некоторые аспекты тарифного регулирования учитываются не в полном объеме. Кроме того, ряд положений этого закона уже не отвечает реальной экономической ситуации.
    В целях обеспечения дальнейшего функционирования системы тарифного регулирования в электроэнергетике было необходимо внести соответствующие дополнения в законодательство.
    В состав указанного закона включен блок статей, содержащих обновленные принципы и методы тарифообразования, а также регламентирующих полномочия органов государственной власти по аналогии с нормами ФЗ «О государственном регулировании тарифов…».
    Базовым принципом нового законодательного акта стало сохранение государственного регулирования цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению в границах ценовых зон, и всем потребителям на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, после 1 января 2011 г.
    4. Закон от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении».
    Теплоснабжение предприятий и населения относится к числу важнейших государственных приоритетов. При этом основной задачей государства является, на мой взгляд, не налаживание систем теплоснабжения каждого населенного пункта, а создание единой законодательной базы, гарантирующей скоординированную деятельность в этой области предприятий различных форм собственности в интересах потребителей. После утверждения такой законодательной базы за государством должны остаться функции разработки стратегических направлений развития и организации энергосберегающих мероприятий, анализ причин возникающих проблем и подготовка методологии для их решения, действенный государственный надзор за безопасностью тепловых станций, сетей и иных объектов теплоэнергетики, контроль качества и надежности теплоснабжения населения.
    Созданная в Думе рабочая группа с участием специалистов всех заинтересованных министерств и ведомств, представителей субъектов отрасли, экспертов, всесторонне рассмотрела поправки и проанализировала поступившие замечания и предложения.
    В результате был принят закон, который вступит в действие в 2011 г. Перед этим Правительству РФ необходимо подготовить нормативно-правовую основу, обеспечивающую применение ФЗ «О теплоснабжении» в полном объеме.
    Впрочем, все вышеперечисленные изменения в законодательство, внесенные в период весенней сессии Государственной Думы, требуют корректировки нормативно-правовой базы. Прежде всего, следует разработать соответствующие дополнения в правила оптового и розничного рынков, детализирующие эти изменения. Особое внимание хотелось бы обратить на то, что правила должны предусматривать возможность контроля со стороны государства темпов роста конечных цен на электроэнергию — как для населения, так и для прочих потребителей в пределах утвержденных уровней. Необходимо также обусловить прозрачность механизмов ценообразования с одновременным повышением ответственности абонентов за своевременную оплату электроснабжения.
    Целесообразно ускорить введение социальной нормы потребления электрической энергии населением, что должно способствовать:
  • с одной стороны — поддержке государством социально незащищенных категорий граждан;
  • с другой — снижению объема перекрестного субсидирования бытового сектора промышленными предприятиями.
    В ходе осенней сессии комитет по энергетике планирует продолжить работу по совершенствованию законодательной базы отрасли и проанализировать совместно с Минэнерго России предложения хозяйствующих субъектов и инфраструктурных организаций. Такие предложения, в частности, поступили от НП «Совет рынка» и Федеральной сетевой компании.
    В этот же период Государственная Дума рассмотрит проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон “Об электроэнергетике”». В законопроекте содержится ряд мер по укреплению платежной дисциплины участников рынка, предусматривается привлечение к административной ответственности игроков, нарушающих установленный порядок ценообразования на ОРЭМ, а к уголовной ответственности — лиц, совершивших кражу электроэнергии путем самовольного присоединения энергопринимающих устройств к электрическим сетям. Полагаю, перечисленные законодательные инициативы объективно назрели и воспринимаются в отрасли как требование времени.