Стимулирующее регулирование: новые возможности для потребителей и сетевых организаций?

 

Авторы

Романова Светлана, Генеральный директор группы компаний "Пачоли", к. э. н.

Филимонов Андрей, Эксперт компании "Нексиа Пачоли Консалтинг"

 

    При обсуждении реформы тарифного регулирования электросетевого хозяйства в России существуют определенные основания обратиться к зарубежному опыту, например, Британии и некоторых стран Скандинавии. В частности, распределительным сетям Великобритании за последние 14 лет удалось вдвое снизить свои издержки (с поправкой на инфляцию). Основой тому послужило так называемое "стимулирующее" регулирование. В данной статье мы рассмотрим возможное применение стимулирующего регулирования с выгодой как для сетевых организаций, так и для потребителей их услуг.
    В чем заключается смысл стимулирующего регулирования? Как данный вид регулирования влияет в долгосрочной перспективе на тарифы и издержки и, следовательно, на доходы электросетевых организаций? Каких ошибок зарубежного опыта можно избежать, реформируя тарифное регулирование в Российской Федерации? Эти и другие вопросы мы рассмотрим ниже. Следует обратить внимание читателя на то, что приведенные в статье размышления в равной мере подходят как для широко практикуемого в Европе регулирования ex ante (когда сетевые тарифы действуют только после всеобъемлющей проверки затрат и утверждения регулирующим органом), так и для регулирования ex post, принятого, в частности, в ФРГ (тарифы действуют с момента опубликования, регулятор вправе в любой момент провести проверку их обоснованности).
    С точки зрения нормативного подхода государственные органы, осуществляющие тарифное регулирование естественных монополий, призваны гарантировать конкурентоспособные цены на услуги инфраструктурных отраслей. Традиционно это достигалось посредством сопоставления величины тарифа и всех затрат предприятия, включая определенный уровень рентабельности. Таким способом в течение продолжительного времени государство пресекало возможность необоснованного обогащения. Однако в долгосрочной перспективе подобный механизм становился помехой на пути внедрения стимулов для сокращения издержек сетевых организаций. Следствием оказался более высокий рост уровня тарифов и издержек, чем при "облегченном" регулировании. Противоречия классического регулирования проявились уже давно, поэтому с конца 80-х гг. в странах ОЭСР идет активный поиск и реализация все новых форм стимулирующего регулирования в электроэнергетической отрасли.

    Выбор методов стимулирующего регулирования
    Стимулы к сокращению издержек возникают у предприятий тогда, когда им предоставляется возможность получить экономическую прибыль от экономии средств - т. е. от результата сокращения издержек - в течение определенного промежутка времени (периода регулирования). В конце каждого периода стоимость услуг дол-жна быть снова соотнесена с фактическими показателями уровня издержек производителя.
    Своеобразной "ложкой дегтя" в модели периодически пересматриваемых тарифов становится то, что, по меньшей мере, в текущем периоде регулирования потребители не смогут воспользоваться экономической выгодой от снижения издержек в естественно-монопольном секторе отрасли.
    Потери потребительского излишка неизбежны до тех пор, пока у компаний отсутствуют стимулы для снижения издержек и, следовательно, для повышения производственной эффективности. Стоит отметить, что достижение положительного результата от внедрения стимулирующих механизмов возможно только при долго-срочном тарифном регулировании. Результат же проявится в виде максимизации потребительского излишка.
    Модельные расчеты показывают: при увеличивающейся продолжительности периода регулирования удельный вес снижения издержек, часть которых может быть сохранена за предприятием как доход, значительно возрастает.
    Данные, приведенные в таблице 1, говорят о том, что при ежегодном пересмотре тарифа (метод регулирования "издержки плюс") только 2% от объема снижения капитальных затрат и 13% от объема снижения эксплуатационных расходов остаются у предприятия в качестве дохода. Эффект от снижения эксплуатационных расходов проявляется в долгосрочной перспективе, поэтому при ежегодном пересмотре тарифов производитель от снижения своих издержек в состоянии извлечь лишь незначительную прибыль.
    При пересмотре же тарифов раз в пять лет предприятию в качестве вознаграждения достанется 11% от экономии капитальных затрат и 29% - производственных. В случае установления периода регулирования в 10 лет предприятие сохранит 34% от сэкономленных капитальных и 52% от операционных затрат.

    Реакция на механизмы стимулирующего регулирования
    Международная практика свидетельствует о том, что предприятия, осуществившие широкомасштабное сокращение издержек, завершившие техническое перевооружение и внедрившие элементы инновационного менеджмента, получают дополнительные механизмы для дальнейшей минимизации своих потерь. В этой связи стоит обратить внимание на зависимость уровня снижения тарифов и затрат от конкретных механизмов стимулирования.
    Специалистами британской счетной палаты (National Audit Office) проводились исследования преимуществ и недостатков стимулирующих механизмов, чаще всего применяемых на практике. Исследования выполнялись с помощью аналитической модели. Для более тщательного рассмотрения вариантов регулирования британские эксперты дополнили эту модель элементами стимулирующего регулирования, которые либо уже практикуются, либо активно обсуждаются в других странах. Вариант данной модели может быть взят за основу при планировании деятельности предприятия.
    Модель имитирует внутрипроизводственные решения на основе микроэкономических показателей. В то же время она выверена на базе эмпирического опыта: многочисленные внутримодельные значения отражают реальные условия деятельности регулируемых предприятий.
    С помощью модели исследуется оптимальный для того или иного предприятия уровень роста производительности. При любом режиме регулирования делается допущение, что с понижением уровня издержек все труднее реализовать их дальнейшее сокращение. В модели четко определено соотношение размеров вознаграждения предприятия и объема снижения издержек по каждому стимулирующему механизму.
    На модели была проанализирована реакция издержек и стоимости оказываемых услуг при воздействии следующих регулирующих режимов:

  • метода "издержки плюс", при котором стоимость услуг предприятия ежегодно сопоставляется с уровнем его издержек;
  • механизма предельного уровня цены, при котором продолжительность периода регулирования занимает от трех до пяти лет (т. е. тарифы и фактические издержки предприятий подробно пересматриваются с периодичностью один раз в три - пять лет). Ожидается, что между двумя пересмотрами предприятие будет снижать свои тарифы каждый год до уровня, отражающего рост производительности (однако с поправкой на инфляцию тарифы могут оставаться постоянными или даже несколько повышаться). Подобную планку следует устанавливать либо исходя из особенностей отдельно взятого предприятия, либо в целом по отрасли;
  • метода условной конкуренции (англ. yardstick competition) - при его использовании задается внешняя планка снижения цены (тарифа), а главным ориентиром является среднеотраслевой рост производительности. Все предприятия должны понижать цены в зависимости от роста уровня производительности. Цены связаны не с издержками предприятия, а с экзогенным показателем, который естественная монополия не может контролировать.
        Выбор одного из режимов не означает, что он единственно приемлем для той или иной страны, напротив, должна быть выявлена принципиальная пригодность различных стимулирующих механизмов.
        На рисунке 1 приведены показатели ежегодного изменения стоимости услуг предприятия естественной монополии, определяемые посредством соответствующего режима регулирования. В случае регулирования методом "издержки плюс" стоимость услуг предприятия рассчитывается эндогенно, поскольку она ежегодно "подгоняется" под затраты (рис. 2). При регулировании с помощью метода предельного уровня цены или метода условной конкуренции динамика стоимости услуг в рамках периода регулирования задается извне (т. е. инициатива по обоснованию издержек исходит не от предприятия естественной монополии, а от регулирующего органа, который устанавливает план-ку затрат). К завершению периода регулирования тариф предыдущего года (предыдущих лет) "приспосабливается" к заново установленному уров-ню издержек. Этим объясняется ломаный и понижающийся в конце периода характер графиков стоимости услуг. Для большей наглядности в демонстрации особенностей регулирования методами предельного уровня цены или условной конкуренции мы допускали в каждом случае среднее ежегодное понижение тарифа на 2% в год (в ценах на начало периода и до поправки на инфляцию). Как показывает международная практика, это соответствует консервативной оценке возможного объема снижения издержек.
        Стимулы для снижения издержек того или иного предприятия сильно варьируются в зависимости от применяемого метода регулирования (см. рис. 2). В течение рассматриваемого периода (в данном случае промежутка в 10 лет) при регулировании по схеме "издержки плюс" средний уровень снижения издержек является незначительным (около 1% в год), в то время как при регулировании методом предельной цены (около 3%) и методом условной конкуренции (4 %) снижение более существенно. Показатели модели для снижения издержек с помощью механизма предельной цены соответствуют опыту регулирования в таких странах, как Великобритания и Норвегия. На графике видно, что разрыв в снижении издержек при затратном методе регулирования и методе условной конкуренции весьма внушителен. Сокращение издержек естественными монополиями при стимулирующих режимах регулирования в конечном итоге принесет выгоду потребителям в виде максимизированного потребительского излишка (а именно - реального понижения тарифа).

        Потребителям и предприятиям выгодно стимулирующее регулирование
        При этом в выигрыше остаются не только потребители, но и сами предприятия. Так, использование метода "издержки плюс" сулит доходность на совокупный капитал (при утвержденном регулирующим органом уровне рентабельности) всего 7%. Применение механизма предельной цены увеличивает потенциальную доходность на капитал уже до 7,8%. Метод условной конкуренции даже при понижении тарифа на 2% способен поднять уровень доходности на капитал до 9,5%.
        Стоит отметить, что данные показатели не являются гарантированной прибылью. Это та прибыль, которую предприятие в состоянии получить при адекватной реакции на возможности, предоставленные стимулирующим регулированием. Наиболее успешные организации гипотетически сумеют превзойти указанные достижения, и, следовательно, потребители смогут воспользоваться более низким уровнем тарифа.
        Приведенные значения наглядно иллюстрируют причину, по которой менеджмент британских и большинства скандинавских электросетевых предприятий не желает возвращаться к классической схеме тарифного формирования "издержки плюс". Даже при экстремальном (модельном) допущении, когда темпы роста производительности в течение 10 лет будут составлять 4,2% в год, компания при стимулирующем регулировании методом условной конкуренции способна достичь доходности на совокупный капитал в размере 7,9% (см. табл. 2). Справедливости ради стоит отметить, что в настоящее время ни-где в мире 10-летний лаг при использовании метода условной конкуренции не применяется. Однако очевидным остается факт: и в этом случае рентабельность будет выше, нежели при затратном способе регулирования.
        Разница в рентабельности при использовании методов предельной цены и условной конкуренции проявляется в более раннем "приспособлении" тарифов к уровню издержек после пяти лет - в случае регулирования в режиме предельного уровня цены.
        Переход от схемы "издержки плюс" (с применением концепции сравнительных рынков) к прозрачному методу условной конкуренции с четкими и обязательными правилами ex post, по мнению европейских экспертов, даст ощутимые преимущества как потребителям, так и предприятиям естественных монополий.
        Кроме того, анализ зарубежной практики подтверждает большое значение возможности ограниченного по срокам удержания процента прибыли от роста производительности - для безопасности планирования и долгосрочного изменения издержек и тарифов.
        Следует также обратить внимание на необходимость внедрения механизмов стимулирования и проведение мероприятий по безопасности сетевой надежности одновременно с тарифным регулированием1.



  •