Механизм госгарантирования инвестиций в электроэнергетике: первый опыт

 

Автор

Суладзе Нана, Руководитель департамента по проектам в энергетической отрасли юридической фирмы "Вегас-Лекс"

 

    Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. № 215-р утверждена Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики. Целью ее разработки является обеспечение надежного и эффективного энергоснабжения потребителей и полноценное удовлетворение нужд экономики страны в электрической и тепловой энергии, что невозможно без решения главной проблемы отрасли - преодоления дефицита мощности.
    Одним из инструментов реализации Генеральной схемы должно стать использование механизма гарантирования инвестиций для финансирования строительства объектов по производству электрической энергии и, соответственно, для формирования перспективного технологического резерва мощностей в условиях прогнозируемого дефицита в данной сфере.
    Всего с применением указанного механизма планируется ввести генерирующие объекты суммарной мощностью 5000 МВт.
    Механизм гарантирования инвестиций (далее - МГИ) был одобрен Постановлением Правительства России еще в декабре 2005 г.1, однако реальное использование его началось только в 2007 г. Целью создания МГИ является привлечение инвестиций в строительство новых объектов генерации в регионах с дефицитом мощности или с прогнозируемым возникновением такого дефицита, а также в зонах, где существуют проблемы с поиском инвестора без дополнительных гарантий возврата вложенных средств.
    Приказом Минпромэнерго РФ в 2006 г. были утверждены Правила2, в соответствии с которыми по согласованию с Минэкономразвития РФ, Федеральной антимонопольной службой России, Федеральной службой по тарифам РФ и с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов РФ определен перечень площадок для строительства энергообъектов с использованием МГИ, объемы генерирующей мощности и сроки ввода в эксплуатацию.

    Принципы реализации МГИ
    Основными принципами привлечения инвестиций в строительство генерирующих объектов в соответствии с Правилами являются:
    а) плановый характер прогнозирования уровня дефицита электрической мощности, связанного с перспективным технологическим резервом и требуемым объемом генерации;
    б) обеспечение возврата и необходимой прибыльности капитала, вложенного в строительство; такой подход гарантирует инвестору компенсацию его затрат специальными целевыми платежами, порядок и сроки перечисления которых устанавливаются договором на оказание услуг по формированию перспективного технологического резерва мощностей;
    в) приоритет в сооружении объектов, осуществляющих производство электрической энергии с использованием новейших технологий;
    г) конкурентный характер отбора инвестиционных проектов;
    д) ограничение срока применения МГИ, объема установленной мощности и количества площадок; другими словами, законодательство не предполагает использование МГИ бесконечно долго и в отношении строительства каких-то иных объектов, кроме генерирующих, поскольку это льготный механизм покрытия рисков инвесторов именно в данной сфере.

    Конкурентный характер отбора инвестиционных проектов
    Выбор инвестора происходит в соответствии с Правилами, утвержденными приказом Минпромэнерго РФ3.
    Федеральное агентство по энергетике РФ (Росэнерго) проводит конкурс инвестиционных проектов на основании отдельного приказа Минпромэнерго РФ о строительстве генерирующего объекта на определенной территории с заданными параметрами мощности и сроком ввода в эксплуатацию.
    К участию в конкурсе допускаются любые российские и иностранные субъекты предпринимательской деятельности. Росэнерго, являясь организатором конкурса, формирует конкурсную комиссию из числа своих представителей, а также специалистов Минпромэнерго, МЭРТ, ФАС, ФСТ (от 5 до 11 человек).
    На первом этапе осуществляется проверка участников на соответствие предварительным квалификационным требованиям согласно закрытому перечню. В частности, рассматривается финансовая устойчивость компании-претендента, определяемая величиной уставного капитала, объемом общих и заемных средств, а также основными финансовыми показателями за три предшествующих года.
    В конкурсной документации может содержаться и дополнительный перечень документов, предоставляемых участником по его желанию, но отсутствие которых не рассматривается как причина для отказа в допуске ко второму этапу конкурса.
    На втором этапе происходит отбор инвестиционных проектов, соответствующих требованиям, указанным в конкурсной документации, а также рассмотрение, оценка и сопоставление технических и финансовых предложений.
    Техническое предложение касается порядка реализации инвестиционного проекта и характеристик генерирующего объекта. В финансовом предложении оговариваются величина ежегодной платы за оказание услуг по формированию перспективного технологического резерва и формула расчета тарифа на электрическую энергию, производимую генерирующим объектом, если в качестве основного топлива будут использоваться газ или иные виды ресурсов (уголь, мазут, гидроресурсы, ядерное топливо, другой источник первичной энергии), в соответствии с параметрами и требованиями, установленными в конкурсной документации.
    Организатор конкурса и конкурсная комиссия вправе привлекать экспертов, в том числе создавать экспертные советы при конкурсной комиссии на любом этапе подготовки и проведения конкурсов с целью сопровождения конкурсных процедур и обеспечения обоснованности принятия решений по оценке.
    Установленная мощность генерирующего объекта, отобранного для строительства по результатам конкурса, не может быть ниже производственных характеристик оборудования предприятий-участников оптового рынка электрической энергии, а именно 25 МВт4. Это связано с тем, что с момента ввода генерирующего объекта в эксплуатацию исполнитель инвестиционного проекта получает статус субъекта ОРЭМ.
    Среди представленных на конкурс инвестиционных проектов отбирается проект с наименьшей стоимостью. Данная величина определяется в результате деления прогнозируемой валовой выручки от оказания услуг по формированию перспективного технологического резерва и продажи электрической энергии на величину прогнозируемого совокупного объема произведенной электрической энергии. Итог рассчитывается на период оплаты услуг по формированию резерва с применением ставки дисконтирования. Подробный порядок и условия проведения конкурсов устанавливаются в конкурсной документации.
    По итогам отбора инвестор (победитель), СО ЕЭС5 и Росэнерго заключают трехсторонний договор, проект которого является неотъемлемой частью конкурсной документации. При этом в силу гражданско-правовой природы данного договора окончательный вариант стороны разрабатывают совместно, что позволяет инвестору обусловить принципиальные для него вопросы. В первую очередь в договоре закрепляются обязательства сторон: инвестор должен построить и ввести объект в эксплуатацию в течение установленного срока, а СО ЕЭС - компенсировать расходы на строительство (также в оговоренное время, но не ранее момента ввода).

    Порядок возврата инвесторам вложений при строительстве объектов
    Сооружение каждого генерирующего объекта с помощью МГИ является предметом отдельного инвестиционного проекта.
    Реализация проектов осуществляется инвесторами в форме капитальных вложений за счет собственных и (или) привлеченных средств. Возврат средств, направленных на строительство, производится в виде платы за услуги по формированию перспективного технологического резерва, которая перечисляется инвестору до окончания срока действия заключенного с Росэнерго и Системным оператором трехстороннего договора. Кроме того, выплаты происходят с учетом фактического выполнения обязательств инвестора по поддержанию сооруженных генерирующих объектов в состоянии готовности к производству в течение периода, определенного условиями договора. Порядок и условия поддержания готовности устанавливаются в соответствии с требованиями планирования и ведения Системным оператором электроэнергетических режимов ЕЭС России, а также с Правилами работы оптового рынка электрической энергии (мощности).
    В случае неисполнения указанных обязательств плата за услуги уменьшается пропорционально разнице между договорным и фактическим периодом готовности генерирующего объекта к производству. При этом для расчета размера указанной платы в часы максимума нагрузок применяется штрафной коэффициент, установленный Правилами проведения конкурсов.
    Следует подчеркнуть, что особенностью МГИ в энергетике являются гарантии возврата вложений: после принятия объекта в эксплуатацию в договорной срок инвестору компенсируется разница между сложившейся на рынке ценой электроэнергии и той стоимостью, которая необходима для окупаемости проекта. Требуемые для этого средства планируется включить в тариф Системного оператора в виде дополнительной платы за мощность.

    Первый опыт
    В настоящее время объявлены конкурсы на сооружение трех объектов: в районе подстанции в Тарко-Сале (Тюменская энергосистема) мощностью 1000-1200 МВт; на площадке Уренгойской ГРЭС в Ямало-
    Ненец-ком АО мощностью 1000-1200 МВт; на площадке в районе Серовской ГРЭС в Свердловской области мощностью 600-660 МВт. Конкурсы позволят привлечь в развитие генерации 141 млрд руб. с обеспечением новых вводов в период 2010-2013 гг.6
    В октябре 2007 г. состоялся первый этап конкурса на строительство подстанции в Тарко-Сале. Основными критериями отбора участников были показатели чистых активов и финансовой устойчивости. По итогам отсеялись две компании; во второй тур подачи инвестиционных предложений вышли: ООО "РН-Пурнефтегаз" ("Роснефть"), ОАО "Северная энергетическая компания" (СП "НОВАТЭКа" и ОГК-5), ОАО "СибурТюменьГаз" ("СИБУР Холдинг") и ОГК-37. Данные участники в апреле 2008 г. должны представить свои инвестиционные проекты. Победителя конкурса объявят до 3 июня 2008 г.
    После определения победителя можно будет подводить первые итоги реализации МГИ, однако уже сейчас активность инвесторов, принимающих участие в конкурсах с использованием механизма гарантирования инвестиций, показала, что компании заинтересованы в проектах, где государство предоставляет такой инструмент покрытия рисков.
    Надо отметить, что в настоящее время профильные ведомства рассматривают возможность распространения действия МГИ и на сетевой комплекс8. В случае утверждения соответствующего решения возникнет необходимость внесения изменений в нормативную базу, что, как свидетельствует предыдущий опыт внедрения МГИ, процесс достаточно долгий.