Сколько ГП и распределительных электросетевых компаний может позволить себе субъект Федерации?

 

Автор

Головщиков Владимир, Заместитель начальника Управления по энергосбытовой деятельности ГУЭП "Облкоммунэнерго" (г. Иркутск), старший научный сотрудник РАН, к. т. н.

 

    Проблема, вынесенная в заголовок статьи в форме вопроса, появилась в результате анализа ситуации, которая складывается на розничном рынке электроэнергии (все-таки лучше термин "потребительский рынок", так как не ясно, что считать "розницей" при покупке-продаже электроэнергии) в субъектах федерации в ходе продолжающегося реформирования отечественной электроэнергетической отрасли. Выход ППРФ № 530 "Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергии" дал повсеместный толчок к реальному появлению новой категории субъектов рынков электроэнергии как гарантирующих поставщиков электроэнергии (ГП). Пункт 36 упомянутых Правил упростил процедуру получения первоначального статуса ГП, и этот статус получили многие энергоснабжающие организации в субъектах Федерации, начиная от крупных энергосбытов, выделенных из АО-энерго, и заканчивая всевозможными ООО и МУП в сфере ЖКХ. Так, например, в Сахалинской области этот статус получили 15 "разнокалиберных" организаций, в Мурманской области их шесть и т. д. (см. Приложение к приказу Федеральной службы по тарифам № 103-э от 25.05.2007 г. "О включении организаций в Федеральный информационный реестр гарантирующих поставщиков и зон их деятельности").
    Не будем подвергать сомнению, что все эти организации, получившие статус ГП, в полном объеме удовлетворяют требованиям пункта 25 "Правил функционирования розничных рынков". Рассмотрим эту проблему с точки зрения эффективности их взаимодействия, рациональной организации расчетов за поставляемую электроэнергию и перспективы функционирования в будущем, исходя из экономической и организационной целесообразности для субъекта Федерации.
    Федеральный закон "Об электроэнергетике" подтверждает, что на "территории одного субъекта Российской Федерации могут функционировать несколько ГП" (см. ст. 38, п. 3). Пункт 25 "Правил функционирования розничных рынков" также не ограничивает количество ГП. При этом нужно только, чтобы организация отвечала необходимым требованиям, победила в очередном или во внеочередном конкурсе на право получения статуса ГП, и в случае выбора нескольких, зоны их обслуживания потребителей не должны пересекаться. Отсутствие правил проведения конкурсов на право осуществления деятельности в качестве ГП (включая типовую конкурсную документацию), разработка которых предполагалась еще к февралю 2007 г. (см. ППРФ № 530, п. 4 от 31.08.2006 г.), привело, по моему мнению, к двум негативным последствиям: к массовым нарушениям со стороны регулирующих органов [региональные энергетические комиссии (РЭК) и службы по тарифам (СТ) субъектов Федерации] при попытках организовать конкурсы без соответствующих на то правил и к сохранению на неопределенный срок огромного количества ГП. Неопределенность сроков первого очередного конкурса (из-за отсутствия конкурсной документации) имеет единственно положительный эффект. Это дает реальный шанс финансово сильным энергосбытовым организациям, претендующим на статус ГП, выполнить самое существенное требование к ГП, как субъекту оптового рынка электроэнергии, - создать автоматизированную информационно-измерительную систему коммерческого учета электроэнергии (АИИС КУЭ), удовлетворяющую требованиям НП "АТС". Подавляющее большинство ООО, МУП и т. д., получивших статус ГП без конкурса и не имеющих, как правило, элементарно нормального учета электроэнергии с обычными электросчетчиками, не смогут создать и аттестовать требуемую АИИС КУЭ. Кроме того, даже если предположить, что необходимая АИИС КУЭ создана, то эффективное функционирование ГП, как субъекта оптового рынка электроэнергии, предполагает наличие подготовленного и аттестованного персонала, умеющего работать на рынке электроэнергии (экономическая диспетчеризация, составление достаточно точных прогнозных балансов, отслеживание всей нормативно-правовой базы, постоянные рабочие контакты с НП "АТС" и ФСТ в Москве и т. д.). Мелкие ГП, работающие в условиях постоянного финансового дефицита, не обеспечат качественного выполнения этих функций, и это в конечном итоге приведет к лишению их статуса субъекта оптового рынка, а затем и статуса ГП. Подобная организационно-правовая "перестановка" в первую очередь ударит по потребителям субъекта Федерации, так как она потребует организации внеочередных конкурсов на право быть ГП, а также изменятся зоны обслуживания, потребуются перезаключение договоров энергоснабжения, пересчет сбытовых надбавок и пересмотр тарифов конечным потребителям.
    Ситуацию усугубляет и тот факт, что многие коммунальные энергоснабжающие организации, получившие статус ГП без конкурса, совмещают энергосбытовую деятельность с оказанием сетевых услуг (это в том числе и бывшие оптовые потребители-перепродавцы электроэнергии (ОПП), имеющие на своем балансе электрические сети и являющиеся организациями муниципальной, областной (краевой) или частной собственности. Подобное совмещение функций допускается законодательством (см. п. 9 "Правил функционирования розничных рынков"), вероятно, до конца переходного периода реформирования электроэнергетической отрасли (дата которого, к сожалению, не определена), но с условием строгого разделения доходов и расходов по каждому виду деятельности. Но даже это формальное требование, как показывает, например, опыт Иркутской области, не выполняется в полном объеме. Отсутствие четкого разделения бухгалтерской отчетности (балансов) приводит к некорректному определению необходимой валовой выручки по видам деятельности, сбытовых надбавок, формированию платы за сетевые услуги, платы за технологическое присоединение и т. д. Если в субъекте Федерации функционируют несколько ГП (три-четыре и более), часть из которых осуществляет и передачу электроэнергии по своим сетям, а также чисто электросетевые компании различной формы собственности, то при таком "наборе" участников регулирующим органам практически невозможно получить (рассчитать) "прозрачные" и достоверные сбытовые надбавки, плату за присоединение и тарифы на сетевые услуги для различных групп потребителей и для разных уровней напряжения (в том числе и по внедряемому в настоящее время котловому методу), так как качество исходной информации и ведение отчетности для всех этих организаций разнообразны. Примером может послужить Иркутская область, где более 25 организаций, оказывающих сетевые услуги, подали необходимые документы в Службу по тарифам (бывшая РЭК) для определения тарифов за оказание сетевых услуг по котловому методу и для определения тарифов для взаимных расчетов между сетевыми организациями.
    Важнейшей проблемой, которую пока, как мне кажется, не учитывают многочисленные ГП, стремящиеся подтвердить свой статус и стать полноправными субъектами оптового рынка электроэнергии, является следующая.
    Гарантирующий поставщик, став субъектом оптового рынка электроэнергии, должен в полном объеме применять "Правила определения стоимости электрической энергии (мощности), поставляемой на розничном рынке по регулируемым ценам (тарифам)" (приказ ФСТ № 166-э/1 от 21.08.2007 г.). Это требует от ГП абсолютно "прозрачного" применения расчетных процедур, приведенных в этих Правилах, по отношению к своим собственным абонентам, включая расчеты не только стоимости электроэнергии на розничном рынке, но и оплату отклонений фактических объемов потребления от договорных и оплату расходов за изменения договорных объемов потребления. Представляется маловероятным, что все эти многочисленные ГП смогут корректно выполнять данную работу, от качества которой напрямую будут зависеть конечные потребители ГП.
    При решении вопроса о том, сколько субъекту Федерации целесообразно иметь ГП и организаций, оказывающих электросетевые услуги (включая распределительные электросетевые компании), кроме выше перечисленных организационных и финансово-экономических проблем, следует учитывать и такой значимый фактор, как сложившаяся многолетняя традиция "единого тарифного пространства и минимального количества энергоснабжающих организаций в субъекте Федерации". И дело здесь не только в том, что так проще работать службам по тарифам и РЭКам (что совершенно очевидно), но и в том, что и потребители электроэнергии за многие годы привыкли именно к такой ситуации. Многочисленные рабочие контакты с потребителями электроэнергии показывают, что большинство из них совершенно не владеют даже элементарными представлениями о нормативно-правовой базе современной электроэнергетики. Если кто-либо слышал, что есть какой-то там гарантирующий поставщик, то и статус его, и функции совершенно им неизвестны. Ситуация же, когда однотипные потребители при наличии нескольких ГП с непересекающимися зонами обслуживания в субъекте Федерации (республика, край и область) будут иметь различные конечные тарифы по оплате за электроэнергию из-за каких-то там различных сбытовых надбавок, рассматривается как абсолютно нереальная или, в лучшем случае, как, что называется, очередные "козни" энергетиков. Подобный правовой "нигилизм" вызван тем, что появление новых правовых актов, их изменения и дополнения не сопровождаются в регионах какими-либо приемлемыми разъяснениями и комментариями в СМИ. Даже заседания РЭКов и Cлужб по тарифам в последние два-три года (по крайней мере, в Иркутской области) по утверждению тарифов на предстоящий год превращаются в формальное зачитывание подготовленного решения по принятым конкретным тарифам без комментариев и вопросов, не говоря уже об отсутствии разъяснений о сложных методических новинках и изменениях в процессах ценообразования.
    Итак, можно сделать следующие выводы.
    1. При появлении утвержденной документации по проведению конкурсов (хотелось бы надеяться, что это произойдет в 2008 г.) в субъектах Федерации необходимо провести полноценные конкурсы на получение статуса ГП, чтобы в 2009 (или в 2010-м) году институт ГП стал эффективно функционировать. При этом уполномоченные (регулирующие) органы должны тщательно проверить выполнение всех требований, предъявляемых конкурсантам, а антимонопольные органы (могут входить и в конкурсные комиссии) не допустить преференций в пользу каких-либо организаций (особенно манипуляций с зонами обслуживания). Непроведение конкурсов в 2008-2009 гг. (рассматривается даже вариант сохранения всех временных статусов ГП, полученных в конце 2006 г. на основании п. 36 "Правил функционирования розничных рынков", на два-три года) с одновременным внедрением новой методической базы по расчетам тарифов для конечных потребителей только осложнит ситуацию с ценообразованием в регионе.
    2. По результатам корректно проведенного конкурса в субъекте Федерации, скорее всего, должен остаться один ГП. Единственный ГП в большей степени отвечает концепции "гарантирующего поставщика". Конкурировать имеют право независимые энергосбытовые компании. При этом важнейшее условие проведения конкурса: зоной обслуживания победившего конкурсанта должна быть вся территория субъекта Федерации (за исключением, возможно, районов с автономными источниками электроснабжения). Исключается ситуация, в которой сильные конкурсанты будут претендовать (а регулирующие органы организовывать) на достаточно перспективные (с точки зрения платежеспособности) территории и отказываться от "депрессивных" районов, где энергосбытовая деятельность заведомо убыточная.
    Подобное имело место при попытках организовать конкурсы в 2007 г. В случае, если победивший в конкурсе претендент не имеет в некоторых районах субъекта Федерации своих обособленных подразделений по обслуживанию потребителей, то согласно пункту 25 "Правил функционирования розничных рынков" его интересы могут представлять другие организации, имеющие в этих регионах сбытовые структуры, которыми и будут многочисленные ГП, получившие свой временный статус без конкурса и потерявшие его по итогам первого полноценного конкурса. Представляется маловероятным, что эти организации (речь не идет об их ликвидации) откажутся выполнять энергосбытовые функции в интересах единственного ГП, так как их выполняли реальные энергосбытовые структуры со своим персоналом (контролеры, расчетчики, инспекторы, плановые отделы, бухгалтерия и т. д.). Возможной формой осуществления энергосбытовых функций в интересах ГП может быть агентский договор за соответствующее вознаграждение.
    Следует отметить, что в исключительных случаях, вероятно, возможна ситуация с двумя-тремя ГП в субъекте Федерации, когда создавать единую зону обслуживания для региона организационно и экономически нецелесообразно (с обязательным условием, что эти ГП отвечают всем требованиям "Правил функционирования розничных рынков").
    3. Для упрощения процесса взаимодействия и ценообразования в сфере оказания электросетевых услуг (расчет тарифов по котловому методу, плата за технологическое присоединение к электросетям, взаимные расчеты, покупка электроэнергии для покрытия потерь в сетях) количество организаций, самостоятельно оказывающих электросетевые услуги в субъекте Федерации (регулируемые РЭКами и Cлужбами по тарифам), должно быть резко ограничено (не более десяти, в том числе одна или две - региональные распределительные электросетевые компании различных форм собственности. В перспективе распределительная электросетевая компания должна быть одна и создана на базе сетевых активов реформированного АО-энерго и, если имеется такая организация, на базе сетевых активов государственной энергоснабжающей организации (республиканской, краевой, областной собственности).
    Ввиду того, что создание единой компании, когда формы собственности участников различны, требует длительного времени и дополнительных ресурсов, то на первом этапе сетевые активы могут передаваться в аренду и (или) хозяйственное ведение. Кроме того, так как передача и распределение электроэнергии относятся к естественно монопольному виду деятельности под контролем государства, и этот контроль (судя по происходящим в стране тенденциям) будет усиливаться, то объединенная распределительная электросетевая компания должна полностью контролироваться субъектом Федерации (например, через контрольный пакет акций). Такая организация объединенной компании позволит упростить также и процесс приемки в эксплуатацию так называемых "бесхозных" электросетей, поскольку частные электросетевые компании (в том числе и на базе реформированных АО-энерго) при приемке их исходят не из социальных проблем энергоснабжения, а из экономического эффекта. Большинство электросетевых активов муниципальных образований, которыми они могут владеть на основании ФЗ № 131 "О местном самоуправлении", тоже должны быть переданы в той или иной форме в объединенную территориальную распределительную компанию через соответствующие законодательные процедуры субъекта Федерации. Практика показывает, что многие муниципальные образования не имеют необходимых финансовых, материальных и кадровых ресурсов для обеспечения надежного электроснабжения потребителей.