Юридические риски оценки соответствия в техническом регулировании

 

Автор

Лазарева Юлия, Главный эксперт НП "Центр инфраструктурных исследований"

 

    Пятилетний опыт реализации реформы технического регулирования в России свидетельствует о том, что, несмотря на отсутствие принятых технических регламентов, во многих отраслях экономики сложились контуры новых систем нормативно-технической регламентации. Это позволяет не только описывать будущую модель правового регулирования, но и обращать внимание на потенциальные юридические риски, предотвращая их еще на стадии формирования законопроектов.
    Модель технического регулирования в электроэнергетике включает в себя несколько уровней:
    1. Нормативный уровень - правовые нормы, относящиеся к сфере технического регулирования, положения, определяющие правовой статус участников отношений, общие нормы государственного контроля и надзора, а также нормы, устанавливающие ответственность за несоблюдение актов в сфере технического регулирования.
    2. Субъектный уровень - участники отношений в сфере технического регулирования, в том числе хозяйствующие субъекты, регулирующие, надзорные, судебные органы, органы по сертификации, ассоциации производителей и потребителей, некоммерческие партнерства и саморегулируемые организации, научные и проектные организации, экспертное сообщество, физические лица - работники предприятий.
    3. Коммуникативно-процедурный уровень - взаимоотношения между участниками, процедуры и формы их взаимодействия, взаимные права и обязанности.
    Оценка соответствия требованиям технических регламентов является одним из основных элементов каждого уровня новой модели технического регулирования. Согласно ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" оценка соответствия - это прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Список форм оценки соответствия в законе "О техническом регулировании" не является закрытым и включает в себя государственный контроль (надзор), аккредитацию, испытания, регистрацию, подтверждение соответствия, приемку и ввод в эксплуатацию построенных объектов и иные добровольные и обязательные формы. Вместе с тем, технические регламенты должны содержать исчерпывающий перечень форм и правил оценки соответствия их конкретным требованиям. Таким образом, основные процедуры осуществления оценки соответствия закрепляются на нормативном уровне.
    Оценка соответствия распространяется на широкий круг субъектов: заявители, органы сертификации, органы государственной власти (органы местного самоуправления напрямую не наделены полномочиями в данной сфере ни Федеральным законом "О техническом регулировании", ни законодательством о местном самоуправлении). Именно на стадии оценки соответствия реализации технических регламентов хозяйствующие субъекты вынуждены взаимодействовать с органами контроля и надзора, что относится к коммуникативно-процедурному уровню модели технического регулирования. При этом, как любая административная процедура, оценка соответствия является потенциально коррупционной и влечет за собой соответствующие риски.
    К юридическим рискам оценки соответствия, которые проявляются на нормативном уровне, можно отнести следующие:
    1. Риски, вытекающие из противоречивости норм оценки соответствия Федерального закона "О техническом регулировании" и законодательства о градостроительной деятельности.
    В гл. 6 Градостроительного кодекса описаны такие формы оценки соответствия, как государственная экспертиза проектной документации, строительный контроль и государственный надзор, а также выдача разрешения на ввод объектов в эксплуатацию. Формулирование правил оценки соответствия строящихся и вводимых в эксплуатацию объектов технического регулирования и создание непротиворечивой системы контроля и надзора представляет определенную сложность для разработчиков технических регламентов. Такая ситуация может привести к тому, что хозяйствующим субъектам придется несколько раз поочередно обращаться в различные органы власти за получением всех необходимых согласований, а сроки согласования проектной документации, приемки объекта после строительства и получения разрешения на его ввод в эксплуатацию увеличатся.
    2. Риски, связанные с отсутствием законодательно закрепленной презумпции соответствия требованиям технических регламентов при условии соблюдения национальных стандартов.
    В соответствии со ст. 16 ФЗ "О техническом регулировании" национальный орган по стандартизации утверждает и опубликовывает перечень национальных стандартов, которые могут применяться на добровольной основе в целях соблюдения требований технических регламентов. Однако существуют риски непринятия органом по стандартизации необходимого перечня поддерживающих стандартов, а также два равновероятных противоположных риска:
    - риск игнорирования применения национальных стандартов при оценке соответствия требованиям технического регламента;
    - риск принуждения к применению национальных стандартов органами контроля и надзора.
    В рассматриваемом Государственной Думой России проекте Федерального закона № 274315-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"" сделана попытка нивелировать риски, вызванные отсутствием законодательно закрепленной презумпции соответствия, посредством установления в ст. 7 следующего правила: "Правительством Российской Федерации до дня вступления в силу технического регламента утверждается перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. В случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования Правительством Российской Федерации до дня вступления в силу технического стандарта утверждаются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия".
    Изменения, фактически закрепляющие презумпцию соответствия требованиям технических регламентов при условии соблюдения национальных стандартов, предполагается внести и в ст. 16 Федерального закона "О техническом регулировании", установив, что применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. При этом неприменение национальных стандартов не может рассматриваться как несоблюдение требований технических регламентов.
    3. Риски отсутствия в проектах технических регламентов четко установленных процедур оценки соответствия.
    Во многих проектах технических регламентов статьи о формах оценки соответствия, периодичности проведения контроля и надзора, полномочиях соответствующих федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации носят отсылочный характер и не устанавливают периодичности проведения контроля и надзора, его форм и процедур (визуальный либо инструментальный контроль, контроль документации, проведение замеров, взятие образцов и т. п.). В случае принятия бланкетных формулировок проведение государственного контроля и надзора будет базироваться либо на общих положениях законодательства, либо на ведомственных документах и инструкциях, регламентирующих действия лиц, проводящих проверки. В этом случае возрастают риски установления соответствующих правил внутренними органами контроля и надзора, увеличения количества согласований и частоты проверок и т. д.
    4. Риски дублирования процедур оценки соответствия объектов, требования к которым предъявляются в нескольких технических регламентах.
    В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих и специальных технических регламентов. В ряде случаев общие и специальные технические регламенты имеют одинаковый предмет регулирования и различаются только степенью детализации требований (например, к машинам и оборудованию - в общем техническом регламенте и к электроустановкам - в специальном).
    Таким образом, хозяйствующим субъектам необходимо будет проходить процедуры оценки соответствия требованиям двух и более технических регламентов, поскольку в каждом из них могут быть предусмотрены собственные процедуры оценки и (или) подтверждения соответствия. Это влечет за собой риски дополнительных расходов, поскольку органы сертификации (а также органы государственного контроля и надзора) будут оценивать соответствие требованиям каждого технического регламента.
    На субъектом уровне можно выделить следующие риски:
    1. Риски применения санкций со стороны антимонопольных органов в случае предусмотрения договорами условий о добровольной сертификации товаров и услуг, поставляемых для нужд электроэнергетики.
    При осуществлении закупок электрооборудования и иной продукции для организаций электроэнергетики в договоры могут включаться требования о соответствии поставляемых товаров требованиям национальных стандартов и стандартов организации, а также о подтверждении данного соответствия в добровольных системах сертификации. Однако в связи с тем, что рынок поставок оборудования для нужд электроэнергетики является олигопольным со стороны покупателей, как и рынок услуг по сертификации электрооборудования, ФАС может посчитать недопустимым принуждение поставщиков к сертификации и навязывание определенных фирм, оказывающих услуги по сертификации в сфере электроэнергетики. Таким образом, антимонопольные органы могут косвенно участвовать в процедурах оценки соответствия, не отнесенных к их компетенции.
    2. Риски отсутствия в электроэнергетическом секторе достаточного количества органов по сертификации для обеспечения конкуренции на рынке услуг в области оценки соответствия.
    Данный риск представляет угрозу как для субъектов электроэнергетики, так и для их контрагентов - поставщиков оборудования и услуг. В отсутствие развитых систем добровольной сертификации стоимость процедур оценки соответствия повышается. Несмотря на то что Федеральным законом "О техническом регулировании" установлен принцип независимости органов по аккредитации и органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, поддержка и развитие (в допустимых законом пределах) систем сертификации соответствует интересам субъектов хозяйственной деятельности.
    К рискам коммуникативно-процедурного (правоприменительного) характера относятся:
    1. Риск оценки соответствия добровольным требованиям со стороны органов государственного контроля и надзора.
    2. Риск сертификации электрической энергии в соответствии с техническим регламентом "Об электромагнитной совместимости" и отказа выдачи лицензий энергосбытовым компаниям.
    3. Риски невыполнения субъектами электроэнергетики требований технических регламентов и применения финансовых санкций.
    Данный риск характерен, например, для проекта технического регламента "О безопасности при нарушении электроснабжения", содержащего ряд жестких требований к субъектам электроэнергетики по обеспечению бесперебойного функционирования энергетических объектов, в ситуациях, когда угроза возникновения аварии существует в системе в целом.
    Методы управления и минимизации перечисленных рисков новой системы оценки соответствия применяются на уровнях как формирования нормативного поля, так и построения коммуникаций между субъектами хозяйственной деятельности и органами власти. Основными способами снижения рисков являются подробная регламентация процедур оценки соответствия, устранение дублирования процедур оценки соответствия, развитие систем добровольной сертификации, формирование благоприятной правоприменительной (в том числе судебной) практики и др.
    Рассмотрим такой инструмент управления рисками, как договор о привлечении технического заказчика. Данный договор направлен на оптимизацию инвестиционной и строительной деятельности в электроэнергетике за счет разделения функций и обязанностей инвестора и исполнителя проекта (технического заказчика). Он разработан на базе инвестиционных договоров с учетом отраслевых особенностей. Правовые конструкции данного договора позволяют субъектам электроэнергетики (будущим владельцам и эксплуатантам энергообъектов) выполнять только функции финансирования строительства, передавая обязанности по осуществлению строительства (а также все риски сферы технического регулирования и отношений с органами государственного строительного надзора) другому лицу - техническому заказчику. При этом договор решает различные виды проблем, связанных, например, с налогообложением или принятием объектов на баланс инвестора (по завершении отдельных очередей либо по завершении общего строительства объекта).
    Деятельность по снижению юридических рисков в сфере технического регулирования должна осуществляться как ОАО "РАО "ЕЭС России"", так и отдельными энергокомпаниями. Расформирование энергохолдинга произойдет раньше, чем завершится реформа технического регулирования и будут приняты все необходимые регламенты в электроэнергетике. В связи с этим возникает необходимость определить, какой субъект (субъекты) электроэнергетики (например, ОАО "ФСК ЕЭС") либо вновь создаваемые структуры (некоммерческое партнерство, объединяющее участников рынка) может принять на себя функции по формированию единой политики и методологии управления рисками в сфере технического регулирования в электроэнергетике.

    Светлана Ивенкова
    начальник юридического отдела ЗАО НПП "ЭнергопромСервис" (ЭНПРО)

    Автор статьи справедливо указывает на риски, с которыми сталкиваются заинтересованные лица при осуществлении действий, направленных на оценку соответствия в техническом регулировании.
    На наш взгляд, законодателю в настоящее время необходимо уделить особое внимание разрешению проблемы, связанной с юридическими рисками оценки соответствия, которые проявляются на нормативном уровне.
    Нормами ст. 6 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" установлено, что технические регламенты принимаются в целях защиты имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества. Оптимизации процедур оценки соответствия и, следовательно, защите и охране гарантированных законом прав заинтересованных лиц может способствовать унификация процедур оценки соответствия в части нормативного закрепления периодичности и оснований проверок, сроков их проведения, подлежащих оформлению по их результатам документов, а также определения лиц, осуществляющих названные процедуры, и органов, осуществляющих контроль и надзор в данной сфере.