Сырьевая зависимость:уйти нельзя остаться1

 

Авторы

Григорьев Александр, руководитель департамента исследований ТЭК Института проблем естественных монополий (ИПЕМ), к. э. н.

Рудаков Евгений, руководитель отдела экономико-математического моделирования департамента исследований ТЭК ИПЕМ

Шафран Аркадий, эксперт-аналитик департамента исследований ТЭК ИПЕМ

 

    Российскую экономику принято характеризовать как экономику с ярко выраженной сырьевой зависимостью. Так ли это на самом деле? Как ни странно, даже на этот вопрос существуют различные точки зрения, не говоря уже о рецептах избавления от нее, если, конечно, мы допускаем, что такая зависимость все же существует.
    Доктор, у меня есть зависимость?
    Так есть сырьевая зависимость или нет? Для ответа на этот вопрос обратимся к официальным статистическим данным. На обрабатывающие отрасли приходится более половины в структуре промышленного производства (рис. 1). Мы специально выделили нефтепереработку из раздела «Обрабатывающие производства» в целях создания наиболее объективной картины, т.к. полагаем, что эта сфера обрабатывающих производств тоже имеет большое значение в формировании сырьевой зависимости.
    В структуре промышленного производства на добычу полезных ископаемых приходится порядка 23%, а вместе с производством нефтепродуктов — более 35%. В целом наблюдается определенная тенденция сокращения доли обрабатывающих производств на фоне постепенного увеличения доли добывающих отраслей. В структуре валовой добавленной стоимости доходы от добычи полезных ископаемых составляют всего 11% (рис. 2).
    Однако следует отметить, что и структура промышленного производства, и структура добавленной стоимости сильно искажены, поскольку в применяемом Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности все торговые операции нефтегазового сектора, генерирующие основную часть прибыли, отнесены к разделу «Торговля». Если пытаться экспертно определить реальную долю сырьевого сектора экономики в формировании ВВП по отраслевому принципу, то с учетом неф­тепереработки, транспортировки нефти, газа и нефтепродуктов, а также оптовой и розничной торговли неф­тепродуктами эта доля составляет не менее 30%.
    Обратимся к структуре экспорта основных стран-экспортеров природных ресурсов (рис. 3). В России не самая катастрофическая ситуация относительно зависимости от экспорта природных ресурсов — всего 70%, как в Норвегии. Для сравнения: в Катаре — более 90%, в Алжире — почти 100%. Однако несмотря на схожие доли нефтегазового экспорта в общем объеме экспорта России и некоторых других стран-экспортеров, из-за различного масштаба стран относительные (на душу населения) доходы нашей страны от экспорта нефти и газа не так велики.
    Что действительно вызывает тревогу, так это тенденция увеличения доли сырьевого сектора в структуре экспорта при одновременном снижении индекса диверсификации экспорта2 (см. рис. 3). Очевидно, что при декларируемом властями стремлении к диверсификации экспорта, в реальности происходит противоположное: еще в 2002 г. экспорт минерального сырья составлял всего 54% от общего объема, а индекс диверсификации — более 2,8. Последние 10 лет индекс диверсификации экспорта стремительно снижается, а доля нефтегазового сектора в общем объеме экспорта составляет уже более 70%.
    Дальнейшее наращивание сырьевой ориентации лишь усилит имеющиеся риски, в частности зависимость внутренней экономической ситуации от внешней конъюнктуры цен на сырье. Напрашивается вывод, что нашей экономике жизненно необходима диверсификация. Вывод не нов, но как этого достичь? Для того чтобы определить направления возможных изменений, необходимо найти первопричины имеющихся перекосов в структуре экономики.
    История болезни
    На наш взгляд, хорошей иллюстрацией сырьевой ориентации российской экономики может служить ситуация с распределением в ней инвестиционных ресурсов. Сырьевые секторы и отрасли, производящие продукцию первых переделов, продолжают быть основными получателями инвестиций. Таким образом, образуется замкнутый круг: средства, зарабатываемые низкотехнологичными и добывающими секторами, направляются обратно в эти секторы, позволяя получить еще больший доход, который вновь реинвестируется в те же отрасли. Средне- и высокотехнологичные секторы остаются на «голодном пайке»: они не интересны как объект инвестирования в связи с относительно более низкой доходностью, а страновые риски при этом ничуть не меньше, чем у высокодоходных добывающих секторов. Более того, когда государство пытается помочь промышленности, то зачастую оказывается, что добывающие отрасли и ТЭК также становятся основными выгодоприобретателями от антикризисных мер гос­поддержки. Например, в период финансово-экономического кризиса 2008—2010 гг. в России базовая ставка налога на прибыль была снижена, но в связи с тем что в промышленности основная часть прибыльных компаний была сосредоточена именно в добывающих отраслях, отраслях первого передела и электроэнергетике, именно они стали основными бенефициарами данной антикризисной меры.
    Очевидна необходимость найти инструмент, способный качественно, системно и планомерно решить задачи диверсификации экономики, пусть и в долгосрочной перспективе.
    Следует отметить, что до вступления в ВТО у России было гораздо больше прямых инструментов влияния на ситуацию: жесткая таможенно-тарифная политика, меры по субсидированию и поддержке спроса с преференциями национальным производителям и т.д., однако и их не всегда можно назвать системными. Поэтому в сложившейся ситуации, когда набор прямого и избирательного воздействия на экономику в значительной мере сократился, необходимо, наконец, формирование именно промышленной политики.
    Промышленная политика — это в первую очередь политика повышения конкурентоспособности национальной промышленности в условиях глобальной конкуренции за капитал и за инвестора. Причем конкурентная борьба разворачивается не только за иностранный капитал, но и за отечественный, для которого важны те же показатели, что и для иностранного: EBITDA, cash-flow, сроки окупаемости при реализации тех или иных проектов.
    Поскольку в России никогда не применялась промышленная политика, необходимо прежде изучить и адаптировать лучший международный опыт по ее применению. Можно выделить три этапа осуществления промышленной политики.
    1. На начальном этапе формируются специальные органы, институты, своего рода «штабы промполитики», которые выделяют приоритеты и способы ее проведения. Сосредоточение усилий на развитии базовых и инфраструктурных отраслей обеспечивает высокие первоначальные темпы роста промышленности и экономики. В дальнейшем, по мере укрепления экономики, высвобождаются ресурсы для более технологичных секторов.
    2. На втором этапе возникает первый «подводный камень» государственной промышленной политики: чем сложнее и многоукладнее в технологическом смысле становится экономика, тем сложнее государству правильно расставлять приоритеты дальнейшего развития национальной промышленности.
    3. Третий, инновационный этап характеризуется минимизацией роли государства в проведении промышленной политики. Переход к инновационному развитию является ответом на неэффективное ведение прямой промышленной политики и связан с институциональными преобразованиями в экономике, с передачей инициативы от государства к негосударственным структурам.
    Промышленная политика не осуществляется в вакууме, ее реализация происходит в сложном мире, где полным ходом идет процесс глобализации, конкурируют друг с другом отдельные компании, целые страны и даже группы стран. Базовой целью промышленной политики должно стать расширение производства в отраслях, развитие которых государство рассматривает в приоритетном порядке. Какие же это отрасли?
    Согласно рейтингу Всемирного экономического форума (рис. 5), оценивающему конкурентоспособность различных стран по таким факторам, как состояние общественных и частных институтов, образование, состояние деловой среды и т.п., Россия занимает промежуточное положение между странами ОЭСР и группой из Индии, Китая и Бразилии. По большинству показателей мы проигрываем развитым странам и в какой-то мере пока опережаем своих коллег по БРИК. У развивающихся стран БРИК Россия выигрывает по параметрам развитые транспортная и энергетическая инфраструктуры и качество рабочей силы, у развитых стран — только по одному параметру — обширный и только недавно лишенный пошлин внутренний рынок.
    Инфраструктура
    Развитая транспортная и энергетическая инфраструктура — одно из важнейших достижений советской экономики. Только в рамках плановой экономики можно было системно направлять огромные средства на долго окупаемые (или вообще не окупаемые, но важные в стратегическом или геополитическом плане) инфраструктурные проекты.
    Острейшая проблема создания предприятия в России или даже просто расширения производственных мощностей — подключение к электрическим сетям. Россия заняла последнее место в рейтинге Всемирного банка по процедуре технологического подключения, являясь абсолютным рекордсменом по стоимости такого подключения (в среднем около 1300 долл./кВт). Таким образом, стоимость подключения граничит со стоимостью строительства собственной генерации, а по срокам подключения ситуация даже хуже, чем в некоторых странах Африки. Высокая стоимость и значительная продолжительность технологического присоединения к электрическим сетям приводят к удорожанию проектов и увеличению плановых сроков их окупаемости.
    Экономико-географическое положение России также может быть привлекательным для инвесторов, т.к. страна граничит с двумя экономическими центрами мира: Европой и Азией. Для полноценного использования этого естественного и неотъемлемого ресурса в современных экономических условиях необходима современная, развитая и экономически привлекательная инфраструктура.
    Ограничения со стороны железнодорожного транспорта пока не столь ощутимы, как в электроэнергетике, т.к. в отличие от не имеющей альтернатив электроэнергии, у части грузов альтернатива есть — это переход на автомобильный (морской, речной) транспорт. Тем не менее тенденция к «уходу» грузов на другие виды транспорта с каждым годом все усиливается, что связано как с дефицитом возможностей инфраструктуры, так и с ростом стоимости перевозок.
    Дешевая электроэнергия и хорошие транспортные возможности могли бы быть одним из решающих факторов для привлечения инвесторов в нашу страну. Но при сохранении нынешних трендов им таковыми стать не суждено. В рамках ВТО субсидирование отраслей промышленности ограничено. Дешевая и развитая инфраструктура могла бы стать основной косвенной субсидией отечественным производителям. Но если в стратегии реформирования железнодорожного транспорта снижение народнохозяйственных затрат на железнодорожные перевозки является хотя бы одной из целей, то в энергетической политике минимизация стоимости энергоресурсов внутри страны не указывается даже как ориентир.
    Человеческий капитал
    Дешевая квалифицированная рабочая сила является одним из самых сильных преимуществ в глобальной конкурентной борьбе. Доля молодых людей с высшим образованием в России — одна из самых высоких в мире. Стоимость рабочей силы в России выше, чем в Индии и Китае, но пока уступает аналогичному показателю в развитых странах. Технологичное производство требует квалифицированной рабочей силы, за которую внутри страны приходится конкурировать с сектором добычи топливно-энергетических полезных ископаемых, где средняя заработная плата в несколько раз выше и лишь немногим уступает уровню ее в развитых странах.
    Пожалуй, хуже всего то, что отрасли ТЭК и отрасли низких переделов тормозят инновационное развитие экономики посредством вымывания самых квалифицированных и мотивированных сотрудников. Заработки в добывающих и сырьевых секторах существенно выше, чем в остальных сферах, за исключением разве что финансового и банковского. Разумеется, это служит четким сигналом для той части талантливой молодежи, кто хотел бы, например, выбрать профессию инженера-авиастроителя: если хочешь хорошо зарабатывать, надо думать о карьере нефтяника или газовика. Чем дальше, тем больше ослабляется кадровый потенциал технологичных секторов и тем труднее будет его восстановить.
    Безусловно, поддержка образования в качестве составляющей промышленной политики не дает быстрого прямого эффекта. К примеру, в США главным в региональной промышленной политике является именно развитие человеческого капитала. Логика региональных властей такова: если в штате будет высококвалифицированная рабочая сила, туда придут инвесторы. Если рабочая сила высококвалифицированная, значит, она дорогая, а поэтому будут обеспечены высокие поступления в бюджет за счет подоходных налогов, налогов на имущество и др.
    Человеческий капитал, в принципе, можно развивать и в нефтегазовом секторе. Однако в России такой подход пока невозможен, главным образом из-за так называемой регрессивной шкалы налогообложения доходов (рис. 6).
    По оценкам ИПЕМ, эффективная ставка налогообложения зарплат работников, занятых в нефтегазовом секторе, например, в компании «Газпром», составляла в 2010 г. 11%, а для работников предприятий машиностроения находилась на уровне базовых 26%. Такое неравенство в налогообложении нуждается в исправлении не меньше, чем иные формы отраслевого неравноправия.
    Внутренний рынок
    Россия — огромный рынок и для товаров, и для услуг (население более 140 млн человек, изношенные основные фонды промышленности, нуждающиеся в обновлении и новом оборудовании). У предпринимателя есть два пути, чтобы насытить этот рынок товарами: произвести их там, где дешевле, а затем привезти или открыть производство в России. Для бизнесмена это лишь вопрос экономической целесообразности: что даст больше прибыли (быстрее окупится), то и предпочтительно. Правительство, надо сказать, старается стимулировать бизнес к открытию производств в России, а не к ввозу в страну уже готовых товаров. Россия, как и любая страна, пытающаяся сохранить и увеличить свой промышленный потенциал, регулярно использовала для привлечения инвестиций не только «пряник» льгот, но и «кнут» пошлин. Формально государство довольно серьезно обеспечивало защиту интересов российских производителей ввозными пошлинами. Средневзвешенный по структуре импорта таможенный тариф (импортная пошлина) в России был (по крайней мере, до вступления в ВТО) одним из самых высоких в мире. Однако высокие пошлины обеспечивают лишь хорошую наполняемость бюджета. Если же рассчитать средний для страны таможенный тариф, взвесив его по структуре промышленного производства, то результат будет прямо противоположным.
    Обычная мировая практика заключается в том, что страны стараются защищать те отрасли, которые развиты или развиваются, но которые по некоторым причинам пока неконкурентоспособны. Иными словами, под защиту попадают товары, выпускаемые национальной промышленностью. В России же импортные пошлины нацелены не на защиту российских товаров, а на взимание денег с товаров зарубежных. Наверное, это хорошо для бюджета, но не очень перспективно с точки зрения развития промышленности.
    Диагноз и рецепт
    Налицо сплошные диспропорции, и пока нет никаких надежд на то, что они чудесным образом могут исправиться. Исправление структурных перекосов в экономике всегда было задачей государства, ибо только ему под силу решение таких задач.
    Неэффективное использование природной ренты — ключевая проблема не только промышленной политики в России, но и вообще экономической политики как таковой. С одной стороны, сырьевые секторы — доноры экономики, и фактически за счет их работы обеспечивается около половины доходов бюджета страны. К сожалению, в своем нынешнем состоянии экономические отношения в России больше похожи на то, что в науке принято называть присваивающим хозяйством, т.е. производством материальных благ, основанным на принципах охоты и собирательства. Но так или иначе России придется переходить к производящему хозяйству. Вопрос лишь в том, сделаем ли мы это самостоятельно и с минимальными издержками или же это придется делать под воздействием внешних, скорее всего неблагоприятных, обстоятельств и условий.
    С модернизацией механизмов перераспределения природной ренты связаны риски и проблемы, никак не меньшие, чем те, которые существуют сегодня. Первый из них: как именно необходимо изымать и перераспределять природную ренту? Пока что в России налажен лишь механизм изъятия сверхдоходов фискальными методами: например, от 60 до 70% экспортной выручки нефтяной отрасли изымается в виде НДПИ и вывозной пошлины. Дальнейшее увеличение доли бюджетных изъятий может привести, в свою очередь, к дефициту инвестиций в «кормилицах» российского бюджета — отраслях ТЭК.
    Однако наибольшие опасения, конечно, вызывает не столько изъятие природной ренты, сколько способность государственного механизма затем эффективно расходовать эти средства на инвестиции, а не на текущее потребление. Международный опыт говорит, что даже у таких положительных примеров использования изъятых сверхдоходов, как в Норвегии, существуют свои негативные стороны, в том числе с долгосрочными последствиями. Практикуемое в России вложение средств в зарубежные ценные бумаги служит скорее развитию иностранных экономик, в то время как у собственной экономики сохраняется и даже усиливается сырьевой характер. Для экономики ценные бумаги менее ценны, чем построенная за те же деньги, например, современная электростанция.
    Следует признать, что добывающие и сырьевые секторы представляют собой единственный доступный пока модернизационный ресурс для проведения структурных реформ и перехода к новой ступени в экономическом развитии. В те моменты, когда был необходим структурный сдвиг в экономике, разные страны использовали разные ресурсы для такого перехода, будь то аграрный переход в случае сталинской индустриализации (а также в случае китайской индустриализации 1980—1990-х гг.) или колонии во время промышленного роста в некоторых странах Европы. За счет огромных природных ресурсов у России пока еще сохраняется шанс для сравнительно безболезненного модернизационного скачка.
    Есть примеры эффективного использования преимуществ, которые дают доступные природные ресурсы, — опыт Норвегии и Австралии. Однако даже эти страны не смогли создать мощную высокотехнологичную промышленность, такую, например, как в Германии, Японии или Южной Корее. Она и не должна была там появиться: пока добыча и первичная переработка сырья более выгодны для инвестора, он будет идти в эти секторы, а не в промышленность. Тем не менее если в истории таких примеров не было, это не значит, что России не под силу стать таким примером. Нужна лишь политическая воля и уверенность в том, что это необходимо и возможно.
    Развитые страны готовы предложить инвесторам более стабильные условия работы, защиту их инвестиций (как на законодательном, так и, что еще более важно, на практическом уровне), а новые индустриальные державы, стараясь не отставать по условиям ведения бизнеса, предлагают дешевую рабочую силу. Дешевизна этой рабочей силы обусловлена не только прямыми затратами на труд, но и, что не менее важно, различными социальными отчислениями. Конечно, это не очень хорошо с точки зрения текущих интересов населения данных стран, но повышает заинтересованность потенциальных инвесторов.
    России необходимо искать свое место на мировом рынке товаров и услуг. У нашей страны имеется хороший потенциал для активного развития национальной промышленности: огромный внутренний рынок, квалифицированные кадры, сохранившаяся после распада СССР система профессионального образования и развитая инфраструктура. Все это выглядит привлекательным для бизнеса и может стать отправной точкой для инвестиций. Однако необходимо понимать, что эти факторы могут привести к развитию и укреплению в первую очередь низкотехнологичных производств, где высока доля издержек именно на энергию и транспорт. Более сложная задача заключается в обеспечении инновационного развития. Для инновационной экономики необходима адекватная инновационная среда, ключевым элементом которой являются люди. Раскрытие человеческого потенциала, развитие современного эффективного образования, в том числе на протяжении всей жизни работника, модернизация системы здравоохранения таким образом, чтобы она также обеспечивала неуклонное повышение качества людских ресурсов, — вот приоритетные задачи новой промышленной политики России.