Новые Основы ценообразования в электроэнергетике:ключевые аспекты

 

Авторы

Головко Мария, Начальник отдела юридического управления ФСТ России

Изотова Анна, Начальник юридического управления ФСТ России

 

    История вопроса
    Постановление Правительства РФ от 29.12.11 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» является основополагающим подзаконным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере государственного регулирования тарифов в электроэнергетике. Полномочия Правительства РФ по утверждению основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике предусмотрены положениями ФЗ от 26.03.03 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике).
    В 2010 г. нормы Закона об электроэнергетике были существенно расширены и уточнены в рамках совершенствования нормативного поля ценового регулирования в электроэнергетике в связи с окончанием переходного периода реформирования электроэнергетической отрасли и прекращения действия ФЗ от 14.04.95 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Уточнение сферы применения государственного ценового регулирования, совершенствование его модели в соответствии с изменениями, внесенными в Закон об электроэнергетике, обусловили необходимость доработки подзаконной нормативной базы. Необходимость и целесообразность принятия отдельного постановления Правительства РФпо вопросам ценообразования в области регулируемых цен в электроэнергетике также обусловлена происшедшим в 2010 г. на уровне федеральных законов разделением сфер регулирования электроэнергетики и теплоснабжения.
    Что касается Постановления Правительства РФ от 26.02.04 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической тепловой энергии», то с момента вступления в силу Постановления Правительства РФ № 1178 оно подлежит применению только к отношениям, связанным с государственным регулированием тарифов на тепловую энергию до принятия во исполнение ФЗ от 27.07.10 № 190 «О теплоснабжении» соответствующих основ ценообразования и правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.
    Следует отметить, что принятие Постановления Правительства РФ № 1178 направлено также на решение поставленных Правительством РФ задач об обеспечении соответствия устанавливаемых тарифов прогнозу социально-экономического развития, а также о переносе в 2012 г. срока тарифного регулирования с 1 января на 1 июля.
    Названное постановление содержит ряд поручений как федеральным органам исполнительной власти, так и органам тарифного регулирования субъектов РФ. Большая часть поручений направлена на отношения, связанные с установлением и пересмотром тарифов на 2012 г. Очевидно, что нормы носят разовый характер и рассчитаны на обеспечение переноса срока регулирования на 1 июля только в 2012 г.
    Необходимость такого закрепления заключается в содержащемся в Законе об электроэнергетике требовании об утверждении тарифов сроком на один финансовый год (за исключением случаев, определенных Правительством РФ).
    Постановлением установлены требования, которые должны быть учтены при принятии решения о пересмотре (установлении) тарифов.
    1. Тарифы на услуги по передаче электрической энергии и сбытовые надбавки, устанавливаемые на первое полугодие 2012 г. не должны превышать уровня указанных тарифов, действовавших в 2011 г.
    2. На второе полугодие 2012 г. исходя из увеличения с 1 июля 2012 г. не более чем на 11% по отношению к уровню соответствующих тарифов, установленных с 1 января 2012 г., должно осуществляться установление:

  • сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков;
  • цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям на розничных рынках на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, за исключением электрической энергии (мощности), поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей.
    3. Установление (пересмотр) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или на ином законном основании территориальным сетевым организациям, на второе полугодие 2012 г. должно осуществляться исходя из увеличения с 1 июля 2012 г. не более чем на 11% среднего по субъекту РФ одноставочного котлового тарифа на услуги по передаче электрической энергии по указанным электрическим сетям.
    В целях обеспечения принятия тарифных решений существует указание о пересмотре в ряде случаев долгосрочных параметров регулирования деятельности сетевых организаций, закреплены особенности применения методов тарифного регулирования, в частности обязательности применения в том или ином случае различных методов, установлен срок продолжительности долгосрочного периода регулирования для ряда сетевых организаций.
    В развитие Постановления Правительства РФ от 04.11.11 № 877 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ в целях совершенствования отношений между поставщиками и потребителями электрической энергии на розничном рынке» установлено, что с 1 апреля 2012 г. дифференциация конечных тарифов на электроэнергию исходя из числа часов использования мощности отменена.
    Итак, Постановлением Правительства РФ № 1178 утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Основы ценообразования) и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Правила).
    Основы ценообразования определяют основные принципы и методы регулировании цен (тарифов) в электроэнергетике. По сути, конструкция документа аналогична конструкции Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 109. Некоторые положения этого постановления в рамках вновь принятого документа конкретизированы, развиты, более тщательно проработаны и обоснованы.
    Система регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике
    Система регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике прежде всего приведена в соответствии с Законом об электроэнергетике. В Основах ценообразования теперь определен четкий перечень подлежащих установлению органами регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или на ином законном основании территориальным сетевым организациям:
  • цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии в целях расчетов с потребителями услуг (кроме сетевых организаций), расположенными на территории соответствующего субъекта РФ и принадлежащими к одной группе (категории) из числа тех, по которым законодательством РФ предусмотрена дифференциация тарифов на электрическую энергию (мощность), независимо от того, к сетям какой сетевой организации они присоединены, если решением Правительства РФ предусмотрено иное (единый (котловой) тариф).
    Ранее установление единого (котлового) тарифа предусматривалось Правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 24.12.04 № 861;
  • индивидуальная цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между двумя сетевыми организациями за оказываемые друг другу услуги по передаче (тариф взаиморасчетов между двумя сетевыми организациями).
    Установление тарифа взаиморасчетов между сетевыми организациями также предусматривалось Правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, утвержденными Постановлением Правительства РФ № 861;
  • цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии для сетевых организаций, созданных на базе сетевых хозяйств промышленных предприятий и иных организаций и оказывающих эти услуги данным организациям. Данная норма введена в связи с необходимостью решения вопроса о недопустимости учета при установлении единых (котловых) тарифов, подлежащих применению всеми потребителями при оплате услуг по передаче электроэнергии, затрат отдельных сетевых организаций, осуществляющих эксплуатацию сетевого комплекса, принадлежащего, например, промышленному предприятию, являющемуся единственным потребителем либо потребителем большей части услуг, указываемых такой сетевой организацией.
    Вместе с тем Основы ценообразования не определяют случаи применения данной цены при оплате услуг по передаче электрической энергии, а содержат отсылочную норму, предполагающую необходимость утверждения Правительством РФ в рамках Постановления № 861 критериев применения и соответственно случаев установлении таких цен. В связи с этим до момента принятия Правительством РФ соответствующих документов данный вид тарифа регулированию не подлежит, а по старой схеме — оплата услуг по передаче электроэнергии всеми потребителями подлежит осуществлению по единому (котловому) тарифу.
    Ранее Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ № 109, предусматривали исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. Вместе с тем не было определено, что относится к указанным расходам. Новые основы ценообразования предусмотрели перечень расходов, относимых к экономически необоснованным:
  • расходы осуществляющих регулируемую деятельность организаций, в предыдущем периоде регулирования не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности;
  • учтенные при установлении регулируемых цен в составе (тарифов) расходы, фактически не понесенные в периоде регулирования, на который устанавливались регулируемые цены (тарифы) (за исключением случая применения в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала и метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки).
    Также Основы ценообразования предусмотривают исключение необоснованно полученных доходов.
    Методы регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике
    В первую очередь необходимо обратить внимание на появление двух новых методов регулирования:
  • метода сравнения аналогов — подлежит применению при установлении долгосрочных параметров регулирования тарифов в рамках применения методов доходности инвестированного капитала. Использование указанного метода осуществляется в соответствии правилами определения долгосрочных параметров регулирования с применением метода сравнения аналогов, являющимися составной частью методических указаний, утверждаемых ФСТ России (п. 33 Основ ценообразования);
  • метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки — является альтернативой методу доходности инвестированного капитала. Его введение призвано обеспечить переход сетевых организаций к регулированию тарифов на услуги по передаче электроэнергии с применением долгосрочных параметров регулирования, обязательность которого предусмотрена нормами Закона об электроэнергетике. Метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки используется при регулировании тарифов с применением долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций. В рамках Основ ценообразования предусмотрен перечень соответствующих параметров, а также полномочия ФСТ России (как и во всех иных случаях) определять методологию расчета тарифа с применением соответствующего метода.
  • При этом Основами ценообразования не устанавливаются какие-либо особые критерии, которые должны соблюдаться при переходе к регулированию с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки. Также в отличие от случаев применения метода доходности инвестированного капитала отсутствует требование о согласовании с ФСТ России как самого по себе перехода к регулированию тарифов с применением данного метода, так и устанавливаемых при этом долгосрочных параметров.
  •     Основы ценообразования сохраняют возможность применения при регулировании тарифов метода доходности инвестированного капитала и привносят ряд новаций, касающихся применения данного метода. Так, предусмотрено, что при переходе к регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала необходимо соблюдение следующих критериев:
    • наличие утвержденных в установленном порядке регулирующим органом показателей надежности и качества оказываемых регулируемой организацией услуг1;
    • величина заемных средств (с учетом остатков на начало долгосрочного периода регулирования) на конец каждого года долгосрочного периода регулирования — не менее 25% инвестированного капитала;
    • темп роста одноставочного котлового тарифа в соответствующем субъекте РФ на каждый год первого долгосрочного периода регулирования не выше темпа, установленного прогнозом социально-экономического развития РФ на соответствующий год.
        Основы ценообразования закрепили новую функцию Федеральной службы по тарифам — согласование долгосрочных параметров регулирования при применении метода доходности инвестированного капитала. Вместе с тем разработка и утверждение отдельного порядка и критериев согласования ФСТ России долгосрочных параметров, в отличие от порядка согласования решения о переходе к регулированию с применением метода доходности инвестированного капитала, не предусмотрены.
        Следует отметить, что согласно новым Основам ценообразования, как и ранее, выбор метода регулирования тарифов осуществляется регулирующим органом с учетом предусмотренных документом особенностей. Ограничения свободы выбора метода регулирования регулирующим органом прежде всего касаются случаев необходимости согласования с ФСТ России перехода к регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, а также случаев обязательности применения метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, о чем говорилось ранее.
        Установлены ограничения возможности применения методов, основанных на долгосрочных параметрах регулирования деятельности организаций (п. 12 Основ ценообразования).
        Регулирование цен (тарифов) на оптовом рынке
        Ранее действовавшие Основы ценообразования не содержали полного перечня цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию на оптовом рынке. Согласно действующей редакции Закона об электроэнергетике перечень цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию, является закрытым. Однако в соответствии с п. 2 ст. 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию на оптовом рынке подлежат, в том числе, цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) и (или) предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) и надбавки к таким ценам (тарифам) (в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в порядке, определенном Правительством РФ). Исходя из смысла указанной нормы можно сделать вывод, что Правительство РФ обладает полномочиями определять дополнительные к уже имеющимся в законе виды цен (тарифов) на электроэнергию (мощность), обращающимся на оптовом рынке, а также надбавки к таким ценам.
        Так, более широкий перечень регулируемых цен на оптовом рынке электрической энергии (мощности) был отражен в Постановлении Правительства РФ от 27.12.10 № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии (мощности)» (далее — Правила оптового рынка).
        Очевидно, что перечень и порядок регулирования тарифов не могут являться предметом регулирования Правил оптового рынка. Действующие Основы ценообразования закрепляют не только полный перечень регулируемых цен (тарифов), но и общие положения о регулировании всех тарифов, устанавливаемых в отношении электрической энергии (мощности), реализуемой на оптовом рынке.
        В рамках совершенствования регуляторных механизмов на оптовом рынке внесены изменения в порядок формирования сводного прогнозного баланса. Основами ценообразования предусмотрена возможность изменения в текущем периоде регулирования балансового решения в части количества групп точек поставки, зарегистрированных за участником оптового рынка электрической энергии и мощности, без изменения прогнозных объемов поставки (покупки) электрической энергии (мощности), а также в случае получения сведений о несоответствии показателей, использованных при утверждении указанных решений, требованиям Правил оптового рынка электрической энергии и мощности на дату принятия соответствующих балансовых решений.
        Предусмотрена особенность формирования балансовых решений на 2012 г., а именно определено, что на 2012 г. балансовые решения в отношении субъектов оптового рынка электрической энергии и мощности — покупателей при первом определении прогнозных объемов покупки электрической энергии и мощности, в случае если принятие указанных решений приводит к изменению прогнозных объемов покупки электрической энергии гарантирующих поставщиков, принимаются не ранее чем с 1 июля 2012 г.
        Регулирование цен (тарифов) на розничном рынке электрической энергии
        Регулирование конечных тарифов сохраняется в полном объеме для всех категорий потребителей лишь на территориях, не объединенных в ценовые зоны, а на территориях ценовых зон — только для населения и приравненных к нему категорий потребителей. Изменения коснулись вопросов регулирования тарифов для населения и приравненных к нему категорий потребителей.
        В новых Основах ценообразовании четко прописана норма, согласно которой регулируемые цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) для поставки населению и приравненным к нему категориям потребителей устанавливаются исходя из объемов электрической энергии (мощности), поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, учтенных в прогнозном балансе, и индикативных цен на электрическую энергию (мощность) для поставки населению, утверждаемых ФСТ России. При этом в Основах ценообразования также закреплен порядок формирования в рамках прогнозного баланса объема энергии и мощности, потребляемой населением и приравненными к нему категориями потребителей.
        В развитие положений Закона об электроэнергетике в Основах ценообразования определены общие начала регулирования тарифов с применением социальной нормы потребления электрической энергии (мощности). Закон об электроэнергетике определяет само понятие социальной нормы, а также закрепляет полномочия Правительства РФ определять порядок установления и применения социальной нормы, порядок осуществления государственного регулирования тарифов в пределах и сверх социальной нормы.
        Цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) в пределах социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) устанавливаются согласно утвержденным ФСТ России предельным уровням тарифов на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей в рамках социальной нормы потребления электрической энергии (мощности).
        Цена (тариф) на электрическую энергию (мощность) сверх социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) устанавливается согласно утвержденным ФСТ России и экономически обоснованным предельным уровням тарифов на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей сверх социальной нормы потребления электрической энергии (мощности).
        Основами ценообразования также определены составляющие тарифа на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей сверх социальной нормы потребления.
        Нормы о возможности установления для населения и приравненных к нему категорий потребителей двухставочных тарифов на электрическую энергию исключены.
        Особое внимание в разрезе ценообразования для населения следует обратить на понижающий коэффициент 0,7. Согласно п. 71 Основ ценообразования для населения, проживающего в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами для пищеприготовления и (или) электроотопительными установками, до 30 июня 2012 г. при оплате электроэнергии, использованной на указанные цели, к тарифам на электрическую энергию применяется понижающий коэффициент 0,7. С 1 июля 2012 г. в зависимости от региональных особенностей и социальных и экономических факторов, сложившихся в субъекте РФ, по решению органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов к тарифам на электрическую энергию для указанных потребителей применяются понижающие коэффициенты от 0,7 до 1.
        Данная норма расширяет полномочия региональных регулирующих органов, предоставляя им право самостоятельно определять размер подлежащего применению понижающего коэффициента. Это позволит избежать существенных ценовых перекосов в стоимости электрической энергии, потребляемой в различных регионах разными группами населения с разными видами используемого ими бытового оборудования. При этом по прежнему действует Постановление Правительства РФ от 07.12.98 № 1444, согласно которому в отношении населения, проживающего в сельской местности, при оплате электрической энергии сохранено применение понижающего коэффициента 0,7.
        Правила государственного регулирования цен (тарифов)
        Правила государственного регулирования тарифов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 29.12.11 № 1178, не претерпели концептуальных изменений относительно редакции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.04 № 109. В результате обобщения практики применения в рамках реализации ФСТ России ее контрольных полномочий внесен ряд уточнений:
        взамен ранее предусмотренного месячного срока для проведения экспертизы предложений об установлении тарифов предусмотрен срок, не превышающий шести месяцев;
        перечень предоставляемых для целей тарифного регулирования материалов дополнен материалами, подтверждающими осуществление (фактическое или планируемое) регулируемой деятельности (документы, подтверждающие право собственности или иные законные основания владения в отношении объектов, используемых для осуществления деятельности, и (или) договоры на осуществление регулируемой деятельности);
        определены сроки установления тарифов в отношении организаций, ранее не осуществлявших регулируемую деятельность, и обращающихся впервые для установления тарифов;
        собраны процедурные нормы, касающиеся установления ряда регулируемых на оптовом рынке тарифов, ранее содержавшихся в Правилах оптового рынка.
        Следует также обратить внимание на появление в Правилах важной новеллы, предписывающей органам регулирования раскрывать информацию о тарифах, предложенных регулируемой организацией при подаче соответствующего заявления, а также нормы, расширяющей перечень материалов, подлежащих опубликованию ФСТ России в рамках реализации закрепленных за ней полномочий в сфере тарифного регулирования. Так, ФСТ России публикует не только непосредственно принимаемые решения об установлении тарифов, но и протоколы заседания правления, материалы, выносимые на правление, все принятые решения, в том числе согласованные долгосрочные параметры регулирования, и пресс-релизы к ним на своем официальном сайте в сети Интернет, что повышает степень прозрачности принимаемых регуляторных решений и осведомленность потребителей об этапах реализуемой властной функции по тарифному регулированию.
        В заключение хотелось бы отметить, что в целом нормативная база в сфере тарифного регулирования требует дальнейшего совершенствования. Прежде всего необходимо развитие старой, а также создание новой методологической базы по расчету тарифов в рамках нормативных правовых актов, утверждаемых ФСТ России. Уточненные и модифицированные положения Основ ценообразовании несомненно являются адекватной базой для дальнейшего совершенствования методологии тарифного регулирования, способствующего повышению прозрачности реализации государственной функции по тарифному регулированию.
        Следует отметить, что Федеральной службой по тарифам уже приняты изменения в приказ ФСТ России от 18.08.10 № 183-э/1 «Об утверждении Порядка согласования Федеральной службой по тарифам предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов, касающихся перехода к регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, а также решений о продлении срока действия долгосрочного периода регулирования», направленные на его приведение в соответствие с Основами ценообразования, кроме того, приказа ФСТ России от 29.07.10 № 174-э/8 утверждены Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (приказ от 17.02.12 № 98-э).