Влияние третьего антимонопольного пакета на электроэнергетическую отрасль

 

Авторы

Непринцева Елена, Профессор кафедры «Производственныйменеджмент» МГТУ «Станкин», к. э. н.

Шубин Станислав, Доцент кафедры «Производственныйменеджмент» МГТУ «Станкин», к. э. н.

 

    В январе 2012 г. вступили в силу поправки в Федеральный закон от 06.03.06 № 35 «Об электроэнергетике», обусловленные принятием третьего антимонопольного пакета1. Основными целями третьего антимонопольного пакета, как неоднократно заявляла ФАС России, являются уменьшение избыточности антимонопольного регулирования, уточнение порядка применения антимонопольного законодательства и ряда определений, которые имели неоднозначное толкование. Для электроэнергетической отрасли принятие третьего антимонопольного пакета привело к уменьшению прозрачности антимонопольного регулирования.
    Манипулирование ценами
    Основное изменение ФЗ «Об электроэнергетике» связано с введением понятия «манипулирование ценами». Исходя из данного в законе определения под манипулированием понимается совершение экономически или технологически необоснованных действий, в том числе с использованием доминирующего положения, которые приводят к существенному изменению цен на электрическую энергию и/или мощность. Соответственно запрет на осуществление манипулирования распространяется на всех субъектов, как на производителей, так и на потребителей электрической энергии, в том числе не занимающих доминирующего положения.
    За данное правонарушение в отношении участников оптового рынка, не занимающих доминирующего положения на данном рынке, предусмотрено административное наказание в виде наложения штрафа — до 50 тыс. руб. на должностных лиц и до 1 млн руб. на юридических лиц. Повторное нарушение должностным лицом влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет. В отношении участников оптового рынка, занимающих доминирующее положение, может быть введен оборотный штраф.
    Позитивным моментом является определение исчерпывающего перечня действий, которые рассматриваются как манипулирование. Два из них — экономический увод мощности (подача экономически необоснованной заявки) и физический увод мощности (указание в заявке не всего возможного объема) — применяются в общемировой практике антимонопольного регулирования. Но антимонопольный орган дополняет классическое по сути определение реализации монопольной власти еще одним критерием — подачей необоснованно завышенных/заниженных ценовых заявок на покупку или продажу электрической энергии и/или мощности. Из данного определения следует, что ценовая заявка может быть признана завышенной, если она превышает цену, которая сформировалась на сопоставимом товарном рынке, или цену, установленную на этом товарном рынке ранее для аналогичных часов предшествующих суток, аналогичных часов суток предыдущей недели, аналогичных часов суток предыдущего месяца, предыдущего квартала.
    Определения заниженной ценовой заявки в законе не дано.
    Определение завышенной ценовой заявки содержит ряд аспектов, приводящих к непрозрачности его применения. Во-первых, предложенное определение не учитывает особенностей ценообразования на оптовом рынке. Так, является некорректным сравнение ценовой заявки и цены, которая сложилась на соответствующем рынке, поскольку в каждый час замыкающими могут оказаться различные объекты генерации с различными технико-экономическими характеристиками. Следовательно, в соответствии с указанным определением любая заявка после формирования нулевых цен может быть рассмотрена как завышенная. Во-вторых, данное определение не отражает возможности влияния на цену объективных внешних факторов (состава выбранного оборудования и его технологичес­кого минимума, водности, колебаний спроса, изменения цен на топливо). Например, в течение дня в связи с понижением температуры наружного воздуха поставщик газа вправе ввести ограничения на поставку топлива, соответственно замыкающей при данной ситуации может оказаться мазутная заявка того же поставщика, что приведет к значительному изменению равновесной цены.
    Таким образом, включение более дорогого генерирующего объекта или загрузка на более дорогом топливе, которые обусловили рост цены на рынке, не могут рассматриваться как манипулирование ценами, а ценовая заявка по такому объекту — завышенной. Завышенность (заниженность) ценовой заявки должна определяться на основании оценки затрат на производство электрической энергии (мощности). С учетом наличия в определении манипулирования такого критерия, как подача экономически необоснованной заявки, критерий завышенности (заниженности) ценовой заявки является излишним и создает значительную неопределенность для хозяйствующих субъектов, как производителей электрической энергии (мощности), так и потребителей.
    Особое внимание на данное определение следует обратить потребителям, которые входят в одну группу лиц с генерирующими компаниями или аффилированы с ними, поскольку при подаче более высоких ценовых заявок они также рискуют быть признанными субъектами, манипулирующими ценами. Ситуация усугубляется тем, что оценить экономическую обоснованность ценовых заявок потребителей весьма сложно. В результате данная норма дестимулирует развитие конкурентной борьбы между потребителями, и, как следствие, рыночные цены не будут отражать действительную ценность электрической энергии (мощности) для потребителей. В свою очередь, отсутствие ценовых ориентиров приведет к снижению стимулов по введению новых или модернизации существующих мощностей и у производителей.
    Также следует отметить, что из определения завышенной ценовой заявки неясно, как устанавливается сопоставимый рынок и как оно применяется в отношении рынка мощности, на который заявки подаются раз в год, что делает некорректным сопоставление даже месячных заявок. Все указанные аспекты делают процедуру оценки завышенности (заниженности) ценовых заявок непрозрачной.
    Доминирующее положение
    Другое важное изменение закона об электроэнергетике связано с понятием «доминирующее положение», которое претерпело несколько значительных изменений. Прежде всего в новой редакции закона доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта, доля приобретаемой или потребляемой электрической энергии и (или) мощности которого в границах соответствующей зоны свободного перетока превышает 20%. Кром того, в понятие «доминирующее положение хозяйствующего субъекта с долей меньше 20%» включено понятие «исключительное положение». Сам термин «исключительное положение» изъят из закона.
    Второе из перечисленных изменений в понятии «доминирующее положение» устранило существенное противоречие антимонопольного законодательства в области электроэнергетики. Старая редакция закона об электроэнергетике позволяла признать хозяйствующего субъекта, занимающего исключительное положение (а исключительное положение в соответствии с определением возможно только на рынке электрической энергии), доминирующим на рынке мощности. Поскольку рынок электрической энергии и рынок мощности — это различные рынки (а «товары», обращающиеся на данных рынках не являются заменителями), такая возможность противоречила самой логике антимонопольного законодательства.
    Новая редакция закона об электроэнергетике снимает данное противоречие. Обновленная норма о возможности признания хозяйствующего субъекта (генерирующей компании) с долей менее 20% занимающим доминирующее положение, по нашему мнению, может быть применима только в отношении рынка электрической энергии. Мы также считаем, что изъятие термина «исключительное положение» из закона об электроэнергетике следует рассматривать как смягчение антимонопольного законодательства. Ранее по логике законодательства наличие исключительного положения приравнивалось к доминированию. Практически все нормы антимонопольного законодательства в области электроэнергетики, ограничивающие доминирующие хозяйствующие субъекты, распространялись и на субъекты, обладающие исключительным положением. В результате включения определения «исключительное положение» в понятие «доминирующее положение хозяйствующего субъекта с долей меньше 20%» антимонопольный орган должен будет признать хозяйствующий субъект занимающим доминирующее положение (провести соответствующий анализ и доказать наличие доминирующего положения в будущем), прежде чем ограничить его в правах или обязать совершать какие-либо действия в перспективе. Например, требование Правил оптового рынка о направлении антимонопольному органу ходатайства об определении условий участия субъекта оптового рынка в конкурентном отборе мощности с принятием третьего антимонопольного пакета, по нашему мнению, распространяется только на хозяйствующих субъектов, занимающих более 20% на рынке мощности.
    Совсем иначе обстоят дела с оценкой действий субъектов в ретроспективе. Новая редакция закона об электроэнергетике позволяет антимонопольному органу признать практически любую генерирующую компанию занимающей доминирующее положение: практически любая генерирующая компания в той или иной момент времени может оказаться в условиях обладания незаменимым объемом электрической энергии. В отличие от других товарных рынков для рынка электричес­кой энергии прогнозирование наличия доминирующего положения даже на краткосрочную перспективу весьма затруднительно. Это объясняется невозможностью формирования товарных запасов, отсутствием прозрачных правил работы Системного оператора, полной информации о выводах в ремонт генерирующего оборудования и объектов электросетевого хозяйства, а также нереальностью прогнозирования возникновения форс-мажорных обстоятельств, приводящих к выводу объектов электроэнергетики из эксплуатации. Изменение любого из перечисленных факторов приводит к довольно быстрому и непрогнозируемому изменению рыночных долей или возникновению незаменимых объемов электрической энергии.
    Названная проблема усугубляется тем обстоятельством, что в определении «доминирующее положение на рынке электрической энергии» некорректно определены географические границы рынка, в которых происходит торговля электрической энергией, и географические границы, в которых признается наличие доминирующего положения. Так, для признания наличия доминирующего положения на рынке электрической энергии рассматривается доля выработки электрической энергии в границах соответствующей зоны свободного перетока. Между тем торговля электрической энергией осуществляется в границах ценовой зоны.
    В предыдущей редакции закона об электроэнергетике хозяйствующий субъект с долей меньше 20%, занимающий исключительное положение, мог быть признан доминирующим только исходя из совокупности определенных факторов: частоты возникновения исключительного положения, устойчивости и продолжительности исключительного положения. Соответственно принятие такого решения требовало от антимонопольного органа проведения анализа рынка с целью доказательства наличия перечисленных факторов. В новой редакции закона достаточно выявить, что хозяйствующий субъект хотя бы один час обладал объемом электрической энергии, который не мог быть заменен.
    Таким образом, в отсутствие достоверной информации об обратном, действия генерирующих компаний должны осуществляться исходя из предположения об обладании доминирующим положением. Это требует соблюдения всех запретов, предусмотренных законом о конкуренции в отношении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение. В противном случае такие хозяйствующие субъекты могут быть признаны злоупотребившими доминирующим положением.
    Решение указанной проблемы возможно только путем разработки дополнительных методических рекомендаций по анализу рынка электрической энергии (мощности) и оценке доминирующего положения. Из таких рекомендаций должно прямо следовать следущее: если субъект, занимающий доминирующее положение, не мог сделать выводы о наличии у него доминирующего положения исходя из существующей и общедоступной информации или из сложившихся условий на рынке (исчерпывающий перечень) либо не был проинформирован со стороны антимонопольного органа о наличии такого положения, то он не преследуется по антимонопольному законодательству. С учетом того, что под запрет манипулирования ценами подпадают абсолютно все субъекты оптового рынка вне зависимости от наличия у них доминирующего положения, указанное уточнение не приведет к снижению эффективности антимонопольного законодательства, но сделает его более прозрачным и исключит избыточное влияние на субъектов рынка.