Российская энергетика: шесть мифов, тормозящих реформу

 

Авторы

Уивинг Дерек, Управляющий директор по электроэнергетике «Ренессанс Капитал»

Скляр Владимир, Аналитик по электроэнергетике «Ренессанс Капитал»

 

    Российское правительство еще в феврале текущего года установило единый лимит в 15% на увеличение тарифов на электро­энергию для конечных потребителей. Один из основных доводов — неспособность российских потребителей платить за электричество по более высоким ценам. Такое решение сильно ограничивает перспективы скорого возврата к программе рыночных реформ и либерализации цен. Мы провели анализ фактов и предположений, послуживших аргументами в пользу принятия данного решения. По нашему заключению, сделанные заявления, по сути, обычные приемы, которые позволяют себе политики всего мира в ходе предвыборной гонки, не имеющие под собой сколько-нибудь существенной основы. Обнадеживающим является тот факт, что недавнее общение с ведущими руководителями российского энергетического сектора подтвердило, что они разделяют данное мнение.
    Как только президентские выборы сойдут с повестки дня, у федерального правительства не останется иного выбора, кроме как вернуться к реализуемой ранее политике реформ, основанной на принципах свободной конкуренции и либерализации цен. Любая другая альтернатива означает нецелевое использование инвестиционных средств и снижение надежности электроснабжения, за которое потребители будут платить все более высокую цену. Нынешний фарс, заключающийся в ограничении роста тарифов в сочетании с обременением потребителей налогами, сборами и иными удержаниями в пользу государственного бюджета не только создает благоприятную почву для роста коррупции и неэффективного использования ресурсов, но и в определенных случаях является примером прямого присвоения средств потребителей.
    Миф первый: российские тарифы на электроэнергию завышены
    «Я говорил об этом и с губернаторами, и с представителями бизнеса: реальной угрозой для нашего экономического роста стало увеличение цен на электрическую энергию… Прежде всего для малого и среднего бизнеса — цены на электроэнергию превышают все возможные пределы. В январе 2011 г. предприятия, которые работают на низком уровне напряжения, в Курской области платили 6,5 руб., т.е. 15 евроцентов, за киловатт-час... Даже в Италии, которая является самой проблемной с точки зрения электроэнергетики страной Западной Европы, этот уровень составляет 11 или 11,5 евроцента. Курская область у нас, видимо, богаче, чем большинство европейских стран».
    Президент Дмитрий Медведев, 11 марта 2011 г.
    На рис. 1 приведены тарифы, установленные для предприятий малого и среднего бизнеса в некоторых европейских странах, и средние тарифы по России для аналогичного сегмента экономики. Российский тариф представляет собой средний тариф I кв. 2011 г., действовавший до принятия правительством ограничительных мер. Чтобы расширить сравнение мы также включили для каждой из представленных стран средний тариф для населения.
    Как видно из рис. 1 представители малого и среднего бизнеса в Италии платят за электричество по самому высокому тарифу. Более того, эти данные подтверждают, что средний тариф в 143 долл. /МВт•ч, установленный для российского малого и среднего бизнеса, приближается к среднему европейскому показателю в 150 долл./МВт•ч. Тем не менее Д. Медведев в своем обращении на заседании Госсовета РФ почему-то не упомянул о том, что в тарифах, установленных для российского малого и среднего бизнеса, заложена значительная субсидия для населения.
    В каждой из европейских стран в приведенном примере население платит больше (зачастую намного) за потребляемую электроэнергию. Экономическая аргументация в данном случае заключается в необходимости обеспечения населения относительно небольшими объемами потребляемой энергии, что предполагает более высокие затраты на потребляемую единицу, связанные с несопоставимо более высокими расходами на создание сетевой инфраструктуры (трансформаторных подстанций и т.п.), а также с более ощутимыми административными издержками по учету, выставлению счетов и взысканию платы. Соответственно ничем иным, как национальной политикой нельзя объяснить тот факт, что средний российский тариф для малого и среднего бизнеса на 42% превышает средний тариф для населения, в то время как средний тариф для малого и среднего бизнеса в европейских странах на 57% ниже тарифа, установленного для населения.
    Отсюда можно сделать вывод: если российский малый и средний бизнес ощущает ущемление собственных интересов в связи с необходимостью оплаты более высоких, чем у других групп потребителей в России, тарифов, виновна в этом проводимая федеральным правительством политика субсидирования электропотребления населения за счет малого и среднего бизнеса.
    Миф второй: российское население не может платить за электроэнергию по более высокому тарифу
    Один из неизменных и сложных аспектов организации энергетического сектора России заключается в политическом догмате о необходимости субсидирования электропотребления по причине неспособности основной части российского населения оплачивать потребляемую электроэнергию по ее реальной стоимости. На рис. 2 приводится среднегодовой размер счета за электроэнергию для домохозяйств России и некоторых европейских стран, рассчитанный на основе тарифов I кв. 2011 г.
    Очевидно, что средний счет за потребление электроэнергии в российской семье гораздо ниже среднего показателя по Европе. Фактически мы приходим к среднему расчетному показателю годового счета на электро­энергию для российской семьи, равному 245 долл., в среднем по Европе — 1272 долл. Этот показатель, тем не менее, никак не отражает степени доступности электроэнергии. Какая часть располагаемого дохода российской семьи приходится на оплату счетов за электроэнергию? Как ни удивительно — чуть более 1% (рис. 3).
    Чтобы подвести некий контекст под полученный ранее показатель в 1%, приведем данные недавнего исследования вопросов бедности в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций, из которых следует, что электроэнергия становится недоступной роскошью, как только затраты на нее превышают 10% общих расходов семьи. Этот вывод был основан на материалах двух независимых исследований, опубликованных Всемирным банком и Всемирной организацией здравоохранения. Потребуется восьмикратное увеличение цен на электроэнергию в России, прежде чем цены на нее станут недоступными в соответствии с приведенным выше определением.
    Принимая во внимание важность вопроса о российских тарифах на электроэнергию, на рис. 4 были сопоставлены расходы на электроэнергию средней семьи в России и других странах Европы. Российский показатель не самый низкий, однако следует заметить, что его он ближе к показателю южных, а не скандинавских стран, где такие же длинные, холодные и темные зимы.
    Одним из выводов, который можно сделать на основании данных рис. 4, будет наличие более или менее пропорционального соотношения между двумя группами данных. Эффект более низких трудозатрат в странах с переходной экономикой, таких как Польша и Чехия (где основным источником энергии является уголь собственной добычи), обеспечивает снижение затратной составляющей стоимости топлива в цене электроэнергии. В этих двух странах существует некоторое равновесие между более низкими доходами семей и более низкими затратами на электроэнергию.
    В странах с развитой экономикой ситуация сложнее. Франция, к примеру, получает большую часть своей электрической энергии за счет атомной энергетики, в которой при высоких фиксированных затратах переменные издержки достаточно невелики. Складывается ощущение, что французское правительство решило оградить население от полного бремени этих фиксированных издержек. В Великобритании относительно невысокая цена электроэнергии объясняется тем, что сменяющие друг друга правительства проводили агрессивную политику рыночных реформ и либерализации цен в электроэнергетике в течение более 20 лет. Другими следствиями реализации данной политики стало полное неучастие государства в качестве акционера в данной отрасли, а также жесткая конкуренция между различными участниками рынка в сочетании с низкой стоимостью капитала для энергетических компаний.
    В любом случае, мы полагаем, что очевидным выводом из представленной картины является крайне низкая цена электричества для населения в России. Исходя из этого анализа, российские семьи должны платить за электричество на 75% больше, чтобы сравняться со средними показателями остальной Европы.
    Количество членов семьи влияет на показатели располагаемого дохода домохозяйства. Таким образом, при более низком среднедушевом доходе в Ирландии по сравнению, например, с Германией, располагаемый доход домохозяйства в Ирландии будет выше, чем в Германии. Это связано с тем, что среднее домохозяйство в Ирландии включает 3,1 члена семьи против 2,2 члена в Германии.
    Миф третий: российская экономика не может позволить более высоких тарифов
    «Рост цен, например, в Калуге по сравнению с январем прошлого года составляет около 50%, причем почти весь объем этого роста приходится на тарифы, регулируемые на региональном уровне. Видимо, у многих уже возникло устойчивое ощущение, что мы гораздо более богаты, чем наши европейские партнеры, и мы будем платить и платить за это».
    Президент Дмитрий Медведев, 11 марта 2011 г.
    Общая цена потребляемого в России электричества никоим образом не является чрезмерной применительно к масштабам экономики. Приведенные на рис. 6 данные показывают, что стоимость электричества в России лишь незначительно превосходит средневзвешенный показатель для стран Евросоюза — 4,9% ВВП против 4,8% ВВП.
    Однако данные рис. 6 не учитывают значительную разницу в характере экономической деятельности или климатических условиях рассматриваемых стран. Разумно предположить, что в странах высоких широт (т.е. странах с длинными и холодными зимами), а также в странах, в экономике которых значительную долю занимают энергоемкие отрасли, общенациональные затраты на электроэнергию будут более высокими. Этим можно объяснить, что в числе таких стран оказались Финляндия, Швеция, Польша и Чехия.
    Для более детального раскрытия данного предположения на рис. 7 показана величина энергопотребления рассматриваемых стран в пересчете на каждый доллар ВВП. Вероятно, закономерным является относительно более высокий вклад электроэнергии в экономические показатели Финляндии, Швеции, Польши и Чехии. Тем не менее, интенсивность энергопотребления России не только более чем на 50% превышает показатели любой другой европейской страны, но и втрое превышает среднеевропейский показатель.
    На основе данных рис. 7 можно сделать вывод, что в условиях доминирования в экономике отраслей с высоким энергопотреблением (производство алюминия и стали) Россия должна располагаться в самом конце рейтинга, гораздо ниже Швеции. Тот факт, что рейтинг России выше, чем рейтинг Швеции, свидетельствует о том, что Россия платит за потребляемую электроэнергию значительно меньше, чем необходимо, т.е. Россия может и должна платить больше.
    Если российское правительство ощущает потребность в решительных действиях, направленных на содействие экономике в условиях быстрого роста цен на электроэнергию, подобные действия должны выражаться в ослаблении жесткого контроля потоков денежных средств со стороны государства и предоставлении физическим и юридическим лицам свободы в использовании гораздо более значительной доли создаваемых ими материальных благ. При низкой ставке налога на доходы физических лиц, которая составляет в России всего 13%, данная задача в первую очередь может быть реализована путем сокращения налогов и иных обременений, налагаемых на юридических лиц, а также посредством снижения роли государства как собственника компаний. Преимущества очевидны:

  • юридические лица и домохозяйства получат необходимые средства для оплаты потребляемого электричества по полной экономически обоснованной ставке;
  • потребители электричества будут самостоятельно осуществлять контроль дополнительных средств и смогут принимать решения о том, как их потратить. В этом заключается суть демократии и рыночной экономики, к которой стремится Россия;
  • цены на электричество будут отражать экономические реалии и обеспечивать формирование адекватной картины для эффективного инвестирования средств;
  • цены на электричество будут формировать адекватную картину для принятия решений о реализации рациональных программ в области энергосбережения;
  • решения о выделении инвестиции для энергетического сектора будут основаны на объективном спросе, формируемом по принципам экономически обоснованного ценообразования, а не по требованию административного ресурса и руководителей энергетических компаний, как это происходит в настоящее время;
  • руководители энергетической отрасли, будучи лишенными своих попечительских прав и иных соблазнов, связанных с крупными потоками бюджетных средств, будут уделять внимание удовлетворению потребностей заказчиков и улучшению эффективности управляемых ими компаний, а также вопросам повышения их ориентированности на нужды акционеров;
  • если же правительство примет решение о сохранении субсидирования энергопотребления, например, для социально незащищенных групп населения или в порядке стимулирования экономики отдельных регионов, величина подобного субсидирования будет прозрачной.
    Миф четвертый: бюджетные средства достаются даром
    Судя по последним комментариям главы Минэнерго Сергея Шматко, существует большая вероятность того, что брешь в финансировании проектов капитальных затрат в энергетике (которая стала прямым следствием реализуемой правительством политики по сдерживанию тарифов) будет ликвидироваться путем прямых вливаний средств из федерального бюджета. Подобный подход превалирует среди федеральных чиновников и отражает уверенность в том, что бюджетные средства являются даровым или, по крайней мере, очень дешевым ресурсом.
    Конечным собственником средств, получаемых государством в форме налогов и сборов для последующего распределения для общего блага, является население. В условиях демократического общества сбор и распределение государственных средств осуществляется с предположительного одобрения электората, который периодически получает право продлить или отозвать свое согласие в ходе выборов.
    В российском сценарии доля национального достояния, собираемая и распределяемая государством, достаточно велика. Как показано на рис. 8, доля национального богатства, доступного для российского населения в форме личного располагаемого дохода составляет всего 50% ВВП, в среднем по Европе — 83% ВВП.
    С учетом сложившихся обстоятельств нет ничего удивительного в том, что российские федеральные власти, похоже, имеют все возможности для выделения многомиллиардных валютных траншей в пользу энергетического сектора. Однако не проще ли и эффективней для государства предоставить гражданам большую часть национального богатства, чтобы они сами могли решить, на что потратить свои деньги? В любом случае использование бюджетных средств на финансирование капитальных затрат в энергетике является крайне неэффективным с финансовой точки зрения.
    Средневзвешенная стоимость капитала (WACC) для государства, как и для отдельно взятой компании, есть сочетание стоимости заемного и собственного капитала. По причине крайне высокой стоимости государственных активов относительно величины национального долга доля заемного капитала в средневзвешенной стоимости капитала государства настолько мала, что может быть проигнорирована в рамках данного обсуждения. В то же время стоимость собственного капитала представляет собой стоимость денежных средств для акционеров, т.е. граждан. Для России предполагаемая величина маржинальных затрат равна 25%, что примерно соответствует процентной ставке по необеспеченным кредитам, установленной местными банками (с учетом всем сопутствующих расходов). Соответственно такова стоимость капитала для обычного российского гражданина — это те затраты, которые несет гражданин при выделении государством средств на закрытие финансовых брешей в энергетике.
    На другом конце шкалы находятся крупные акционерные компании с хорошей финансовой историей, которые имеют возможность брать заемные средства на финансовых рынках по очень низким процентным ставкам и привлекать акционеров обещаниями относительно скромных финансовых результатов. Подобное сочетание факторов обеспечивает низкие показатели средневзвешенной стоимости капитала — обычно 5% для распределительных компаний в Великобритании. Действительно, можно сделать вывод, что в конечном счете достижение низкой стоимости капитала является именно той причиной, по которой схема реформирования российского энергетического сектора в значительной степени опирается на британский опыт.
    Где-то посередине между этими двумя крайностями, скажем, на отметке в 20% средневзвешенной стоимости капитала, сегодня находится российская энергетика, в которой часть базисных активов была приватизирована, а часть остается под контролем государства. Показатели средневзвешенной стоимости капитала для компаний-лидеров могут составлять менее 10%, в то время как показатели для аутсайдеров могут достигать 30%. Кроме того, дефицит финансирования в энергетике, вероятнее всего, будет заполняться средствами из госбюджета.
    Для иллюстрации влияния описанной ситуации на потребительские тарифы рассчитаем среднюю стоимость электричества для конченого потребителя при нескольких возможных соотношениях величины затрат и капитала с условием полного удовлетворения потребностей отрасли в средствах для покрытия капитальных затрат. Чтобы придать общей картине некоторые перспективы проведено сравнение результатов с преобладающей в отрасли ситуацией, сложившейся к середине 2011 г. (см. таблицу). Необходимо отметить, что в отличие от расчетных параметров свободные денежные потоки, формируемые в текущих условиях, недостаточны для удовлетворения потребностей отрасли в финансировании.
    Таким образом, если бы правительство придерживалось планов обещанной ранее полной либерализации рынка генерирующих мощностей, полномасштабного внедрения RAB-тарифов для электросетей и приватизации распределительных компаний, а также наложило на компании отрасли обязательства по внедрению высоких стандартов корпоративного управления, полное удовлетворение потребностей в финансировании капитальных затрат могло быть достигнуто при увеличении среднего тарифа всего лишь на 5%.
    При прямо противоположном сценарии с щедрым привлечением бюджетных средств для удовлетворения потребностей в финансировании капитальных затрат (что, собственно, предлагалось руководителем Минэнерго С. Шматко, директором Холдинга МРСК Н. Швецом и др.) эффективная сумма дополнительных затрат, перекладываемых на плечи потребителя, составила бы 107% (сверх существующих ныне тарифов).
    Миф пятый: российские тарифы на электроэнергию должны быть ниже, чем в Европе
    «Если названная тенденция (роста тарифов) сохранится, то, по подсчетам аналитиков, уже к 2014 г. мы будем иметь цены на электроэнергию в России выше, чем в Соединенных Штатах Америки, в Финляндии и в целом ряде других стран».
    Президент Дмитрий Медведев, 11 марта 2011 г.
    Судя по этому заявлению, Д. Медведев разделяет широко распространенное в российском обществе мнение: у России есть естественные права на низкую цену электроэнергии. Однако мы полагаем, что оно не согласуется с рациональной экономической логикой.
    Производство и распределение электроэнергии — это отрасль, требующая наличия значительных (по стоимости) активов, а стоимость капитала в ней формирует весомую, в некоторых странах — превалирующую часть затрат конечного потребителя. Даже в тех государствах, где эффективность электроэнергетики максимальная, стоимость капитала составляет не менее 30% общей стоимости электроэнергии для конечного потребителя. При этом оптимисты также признают, что низкие показатели средневзвешенной стоимости капитала в России будут достигнуты еще очень не скоро. Более вероятно в кратко- и среднесрочной перспективе стоимость привлечения капитала будет составлять 50—70% в общей стоимости электроэнергии в России. Таким образом, несмотря на относительно низкую стоимость российского топлива (которое используется при работе большинства российских генерирующих установок), имеются разумные экономические основания полагать, что российские тарифы на электроэнергию должны быть одними из самых высоких в Европе.
    И это утверждение более справедливо сейчас благодаря пресловутой политике сдерживания тарифов, поставившей крест на обещаниях правительства по срокам либерализации цен, подорвавшей доверие инвесторов, а вместе с ним и котировки акций энергетических компаний и одним росчерком пера повысившей стоимость привлечения капитала для всей отрасли.
    На рис. 9 показана разбивка по категориям затрат для тарифов, рассчитанных в таблице. При самом худшем развитии событий и покрытии за счет бюджетных средств большей части потребностей отрасли в финансировании капитальных затрат стоимость привлечения капитала составит 56% стоимости электроэнергии для конечного потребителя. При условии сохранения статус-кво и полном обеспечении потребностей отрасли в финансировании за счет различных компаний, эффективных и низкоэффективных, частных и государственных, присутствующих сегодня на рынке, стоимость капитала будет составлять 50% в тарифах для конечных потребителей.
    На рис. 10 тарифы, рассчитанные для различных сценариев изменения стоимости привлечения капитала, приведены к европейским условиям. Даже несмотря на огромные преимущества, которые предоставляет российским потребителям электроэнергии наличие в стране собственных первичных источников топлива, высокая стоимость капитала смещает стоимость электроэнергии для конечного потребителя далеко за нижние границы европейских тарифов. Перефразируя комментарий Д. Медведева от 11 марта, можно сказать, что не только представители малого и среднего бизнеса Курской области рискуют заплатить за электричество по европейским тарифам.
    Миф шестой: основная цель приватизации заключается в привлечении средств
    «Должна наконец произойти передача в управление или приватизация региональных распределительных компаний, которые сегодня находятся под контролем Холдинга МРСК. Пора это сделать уже… Нужно действовать, а не спать, потому что наши тарифы растут, а мы наблюдаем за этим процессом».
    Президент Дмитрий Медведев, 11 марта 2011 г.
    Политики и представители власти в развивающихся странах по всему миру склонны концентрировать внимание на цене продажи как ключевом аспекте любой приватизации. Судя по замечаниям г-на Шматко, впоследствии неоднократно повторенным представителями Холдинга МРСК на встречах с инвесторами, Россия не является исключением. Одержимость ценой продажи слишком часто приводит к задержке или отмене обоснованных проектов приватизации. Приватизация российских распределительных компаний (МРСК) именно такой проект.
    Действительно, МРСК необходимы средства для финансирования модернизации своих сетей, а по прогнозу холдинга МРСК, их сумма за последующие пять лет может достигнуть 30 млрд долл.
    Тем не менее единовременные вливания средств от инвестора в рамках сделки по приватизации компании не решают стоящих перед распределительной компанией задач по привлечению финансов для обеспечения постоянной, надежной и безопасной работы сетей. Кроме того, как отметил г-н Шматко, в своей деятельности МРСК столкнулись с серьезными проблемами, из чего можно сделать вывод, что инвесторы, скорее всего, не проявят особой щедрости при покупке контрольных пакетов.
    Реальной выгодой от приватизации могло бы стать повышение эффективности во всех аспектах деятельности МРСК, одним из которых (но не единственным) будет привлечение дешевых заемных средств на рынках капитала. Принимая во внимание тот факт, что постсоветское государство в течение 20 лет осуществляло неограниченный контроль над распределительными сетями России, идея о необходимости выждать время для решения проблем отрасли с целью достижения более высокой цены приватизации кажется несколько фантастической. Д. Медведев прав — необходимо продолжать приватизацию и возложить заботы о решении существующих проблем на новых владельцев. История ОГК-4 и ОГК-5 — характерный пример подобных действий.