Реформа электроэнергетики:ревизия или продолжение курса?

 

Авторы

Гительман Леонид, Профессор Уральского федеральногоуниверситета имени первогоПрезидента России Б.Н. Ельцина, д. э. н.

Ратников Борис, Профессор Уральского федеральногоуниверситета имени первогоПрезидента России Б.Н. Ельцина, д. э. н.

 

    В последнее время ужесточилась критика рыночных преобразований в электроэнергетике и действующей модели рынка электроэнергии и мощности. Высказываются даже предложения полностью демонтировать созданную систему и начать чуть ли не с чистого листа. При этом примером для подражания выбирается то советская модель управления отраслью, то аналогичные реформы в зарубежных странах, осуществляемые в качественно иных энерготехнологических, экономических и социальных условиях.
    Между тем надо признать, что в организационном плане за последние десять лет в электроэнергетике сделано много больше, чем в других отраслях. Создана сложная инфраструктура рынка, сформированы новые акционерные компании в разных сферах деятельности, появился слой хорошо образованных молодых специалистов, профессионально ориентированных на рынок, освоивших методики энергоэкономического анализа, управления рисками, технологию торговли электроэнергией. На проведение реформы затрачены огромные средства. Однако критика ее итогов небезосновательна.
    В данной статье мы анализируем коренные причины неудач реализации потенциала реформы, а также альтернативы курсу преобразований, выдвигаемые оппонентами.
    Причины разочарований результатами реформы
    По базовым критериям (инвестиционная привлекательность, динамика цен на электроэнергию, положение с надежностью в электро­энергетике) реформа получила негативную общественную оценку. Среди основных причин для такого вывода отметим следующие.
    1. Игнорирование или переоценка авторами преобразований качест­венных характеристик макроэкономической (внешней) среды, в которой должен функционировать организационный механизм электроэнергетики. Дело в том, что идеологически прогрессивная модель внедрялась в крайне неэффективной среде, характеризующейся:
    - весьма плохим инвестиционным климатом, включая неразвитость финансово-кредитной системы;
    - низкой платежеспособностью массового потребителя;
    - отсутствием полноценных рыночных отношений в топливных отраслях и энергомашиностроении;
    - специфической ментальностью отечественного бизнеса, противоречащей базовым принципам капиталистической экономики, подразумевающим ограничения и накопление для развития;
    - неэффективными государственными институтами, не подготовленными для выполнения ролей контролера, регулятора и модератора на либерализованном электроэнергетическом рынке1.
    Вообще говоря, в подобном окружении не способна удовлетворительно работать любая модель электроэнергетики, тем более данная, требующая наличия совокупности экономических, социальных и организационных условий. В этом отношении одним из показательных примеров является неудача с созданием конкурентного рынка ремонтных услуг. В целом прогрессивное решение, подтверждаемое многолетним зарубежным опытом, оказалось несостоятельным. Причинами этому послужили:
    - отсутствие конкуренции;
    - характерное для российской действительности стремление к аффилированности бизнеса;
    - незаинтересованность заводов-изготовителей в ремонтном сервисе и, как следствие, массовое появление в этом сегменте неквалифицированных участников.
    2. При проектировании и внедрении спотового рынка не были созданы или отсутствовали необходимые и достаточные условия для его эффективной работы, в том числе:
    - наличие избыточных мощностей;
    - устранение сетевых и режимных ограничений;
    - учет ценовых последствий со стороны структуры генерирующих мощностей2;
    - практическая возможность вывода из эксплуатации неконкурентоспособных электростанций.
    Не было единого мнения об оптимальной доле рынка на «на сутки вперед» (РСВ) в обороте электроэнергии. Эта доля явно переоценивалась.
    3. Идеализация «рыночного» поведения хозяйствующих субъектов (собственников, инвесторов, потребителей) и переоценка возможностей нового менеджмента энергокомпаний. Существовала наивная убежденность, что их действия будут предопределяться сигналами, генерируемыми свободным (конкурентным) рынком, и прежде всего РСВ.
    Формально разработчиков рыночной концепции и обеспечивающих ее реализацию механизмов можно упрекнуть в своего рода романтической идеализации внешних социально-экономических условий и радужных надеждах на всесилие либерально-рыночных отношений, внедряемых в национальном хозяйстве страны. Но могли ли они просчитать ситуацию на 15—20 лет вперед? Тем более что предполагались этапность и корректировки, которые в общем и осуществлялись как попытки подогнать модель под ситуацию. Конечно, можно указать на радикальность и структурную сложность организационной модели. Авторы реформы изначально забежали вперед в своем стремлении построить «рыночную» электроэнергетику, игнорировались социальная роль и технологическая специфика отрасли, не учитывалась инерционность экономики страны, претерпевающей революционные преобразования. Как-то выпал из анализа «человеческий фактор», что особенно важно в данном контексте. Действительно, как поведут себя пользователи модели — будущие участники рынка и насколько их реакции на сигналы, генерируемые механизмами рынка, будут соответствовать замыслам разработчиков?
    И все же, по нашему убеждению, главные причины неудач преобразований в электроэнергетике лежат вне границ отрасли. Виновников надо искать среди тех, кто формулировал внешнюю социально-экономическую среду и создавал настоящую ситуацию в экономике России. Таким образом, можно сделать вывод о том, что неудачи преобразований имели в основе не собственно концепцию и организационно-экономический механизм отрасли, а их неадекватность качеству экономической среды, технико-экономическим условиям электроэнергетики, менталитету инвесторов и эффективности менедж­мента. Подтвердилась закономерность: в неэффективной экономике невозможно построить эффективную энергетику.
    Предложения критиков реформы
    Наиболее радикальные группы недовольных результатами предлагают следующие основные меры:
    - реинтеграцию отрасли и воссоз­дание крупных монополистов по типу АО-энерго в рамках ОЭС или федеральных округов;
    - ликвидацию РСВ либо формирование цен на основе средневзвешенных, а не маржинальных показателей;
    - упразднение рынка мощности;
    - переход к модели единого покупателя с регулированием как оптовых, так и розничных цен;
    - трактовку надежности в электроэнергетике как чисто технической категории.
    В своей основе такие предложения имеют благие пожелания воспрепятствовать дальнейшему росту цен (тарифов) и реанимировать единые центры ответственности за надежность. Важно, что при этом усиливается тяга к «позитивному» опыту советской электроэнергетики, который всесторонне идеализируется.
    Мифы о советской электроэнергетике
    Просто удивительно, когда энергомифы озвучивают не политики, а профессионалы — энергетики с большим опытом. Сторонники советской модели, видимо, забыли ряд известных фактов. Так, электроэнергетика в СССР страдала хронической нехваткой мощностей, по графикам отключались потребители, не держалась стандартная частота, отсутствовал нормативный резерв (13%). Аварийность на станциях и в сетях, конечно, имела место, апогей — Чернобыль (1986 г.). При этом отдельные случаи тщательно скрывались от общественности.
    Наблюдалось хроническое отставание по прогрессивным технологиям (газовые турбины, параметры пара, экологически чистые угольные блоки, нетрадиционные энерго­источники, передача на постоянном токе и т.д.). ЕЭС СССР как целостной системы и единой зоны свободного перетока практически никогда не было, связи между ОЭС были слабыми, а некоторые части «единой энергосистемы» вообще работали раздельно.
    Советскую энергетику преследовала гигантомания, в итоге постоянно росли сметная стоимость и сроки сооружения новых электростанций, имела место сверхконцентрация производства, что являлось главной причиной проблемы с вводами. Упор делался исключительно на новое строительство, техническое перевооружение игнорировалось.
    Тем не менее в режиме функционирования советская энергетика держалась «в форме» за счет организационного фактора: высокой технологической дисциплины и ответственности персонала энергопредприятий, а также качества оперативно-диспетчерского («ручного») управления, в рамках которого было централизовано управление режимами и графиками ремонтов практически всех генерирующих и транспортных мощностей. Это исключало (по крайней мере, минимизировало) крупные системные аварии, какие происходили в ряде зарубежных стран.
    Следует подчеркнуть еще один момент: советская энергетика экономически эффективной ни в аспекте развития, ни в аспекте функционирования никогда не была, т.к. являлась чисто бюджетной отраслью. При этом все проектные обоснования эффективности были исключительно формальными и являлись попросту подгонкой под заданный вариант.
    Последствия ретропреобразований в предложениях оппонентов
    1. С помощью организационных мер по реинтеграции, ликвидации маржинального ценообразования и регулированию цен действительно можно несколько снизить средние тарифы, но только на первое время. Далее действие факторов, неподконтрольных энергетическому регулятору и имеющих общеэкономический характер, а также связанных с невнятной государственной политикой в области ТЭК (в первую очередь цены на топливо и оборудование) продолжится.
    2. По существу, предложенные меры направлены на ликвидацию частного бизнеса, что приведет к окончательному выводу соответствующих активов из электроэнергетики. Следовательно, четко просматривается единственный выход: перевод отрасли на бюджетное финансирование, что в условиях современной России абсолютно нереально.
    3. При неэффективной банковской системе кредитов для электроэнергетики, отсутствии частных капитальных вложений и жестких бюджетных ограничениях, естественно, все инвестиционные издержки ложатся на потребителя. Значит, если мы собираемся модернизировать и строить, тарифы будут расти.
    4. Оппоненты реформы особенно недовольны ростом цен. Поэтому регулирование они понимают как защиту потребителей от этого роста и импульс для развития экономики. Но тогда придется отказаться от модернизации и секвестировать все инвестпрограммы. Нормативное регулирование цен на оптовом рынке генерации вряд ли может способствовать снижению издержек, если учитывать высокий износ фондов, значительную разницу в возрасте оборудования, работу на электростанциях установок с различными технико-экономическими характеристиками. Как в таких условиях вообще разработать действенную нормативную базу? И как оценивать прибыль в тарифе, если мы отказываемся от свободного рынка, а действующие банковские ставки однозначно неприемлемы?
    Следует подчеркнуть, что государственное регулирование никогда не сможет полноценно заменить фактор конкуренции издержек, как бы тщательно и прозрачно оно ни проводилось. Оно может (и должно) только дополнить свободное ценообразование. Кстати, где критики реформы вообще видели качественное регулирование в России?
    5. По мнению некоторых экспертов, надежность недопустимо рассматривать как экономическую категорию. Напрашивается вывод: затраты на надежность должны быть непрозрачны, а потребитель должен только платить, а не интересоваться ими. Идея проста: плохая надежность требует дополнительных расходов. А как же быть с низкими тарифами? Нам скажут: будут нормативы. Но будут ли они экономически обоснованы или это опять «восьмикратный запас прочности», как в СССР? И все это ложится на потребителей. Конечно, возможно, где-то дополнительные издержки необходимы. Но главное не в этом, а в технологической ответственности менеджмента, квалификации персонала и социальной ответственности собственника. То же относится, причем в особой степени, к надзорным органам. Надо создать стандарты и жесткий механизм многоуровневой ответственности — от экономической и административной до уголовной — за их исполнение.
    О проблеме цен на электроэнергию
    Все озабочены ростом цен. При сравнении с положением дел в этой области в Европе и США проблема приобретает социально-политическую окраску. В этой части наше мнение состоит в следующих положениях.
    1. Надо прекратить всякое сравнение цен (тарифов) на электроэнергию с ценами в других странах. Это экономически некорректно. Рассматривать можно только сопоставимые варианты, а их, по сути, нет.
    2. Что вообще означают заключения «высокая» или «низкая» цена? Если доля электроэнергии в издержках промышленности при ее известной энергорасточительности составляет 3—4%, это высокая цена? Если доля электроэнергии в коммунальных платежах населения максимум 6—8%, то это много? На деле получается, что для потребителей цена непомерно высокая, а для поставщиков — неприемлемо низкая.
    3. К чему ведет борьба за «низкие» цены? Во-первых, к инвестиционной деградации энергокомпаний-поставщиков. Они не в состоянии привлекать капиталовложения в программы модернизации и развития (если бюджетные субсидии или налоговые льготы отсутствуют, как в России, а дешевые кредиты исключены или ограничены). Во-вторых, низкие цены однозначно дестимулируют энергосбережение. А это важнейшая проблема в России, здесь иных мнений нет.
    В-третьих, конечно, в условиях бюджетной электроэнергетики можно какое-то время поддерживать низкие цены и относительно высокие темпы экономического роста. Но это рост экстенсивного типа, основанный на привлечении дополнительных ресурсов, а не на повышении эффективности их использования. Пример — тот же СССР. Разве там при низких ценах внедрялись высокоэффективные электротехнологии, хотя рост был? В-четвертых, в условиях общей инфляции, а также роста цен на топливо (природный газ) и стоимости 1 кВт установленной мощности электростанций искусственное сдерживание цен путем популистского регулирования чревато опасными последствиями в недалеком будущем, а именно неминуемым взрывом цен для всех потребителей. Это переносится гораздо болезненнее, чем более или менее монотонный и перманентный их рост.
    4. Надо различать две характеристики: уровень цен и динамику (рост или снижение) цен.
    Уровень цен на электроэнергию определяется национальными факторами, такими как:
    - структура генерирующих мощностей (включая топливный баланс), конфигурация и технические параметры электросетевого комплекса;
    - уровень концентрации производства и централизации управления (в том числе ОДУ);
    - организационно-экономические модели рынка электроэнергии и мощности, ремонтных и прочих услуг;
    - интенсивность конкуренции и механизм ее организации на рынке;
    - принятая методология и эффективность регулирования цен;
    - источники финансирования инвестиционных издержек.
    Цены на электроэнергию увеличиваются, в частности, по следующим причинам:
    - высокие темпы инфляции в стране;
    - рост цен на базовое топливо для ТЭС (вызванный политикой правительства, затратами или другими неинфляционными факторами);
    - повышение удельной стоимости сооружения энергообъектов (в результате роста мировых и внутренних цен на оборудование и материалы);
    - рост спроса и, как следствие, цен на продукцию энергомашиностроения;
    - повышение затрат на ремонт физически изношенных агрегатов;
    - реализация крупных инвестиционных программ (особенно в условиях увеличения стоимости капитала).
    Таким образом, получается, что рост цен, вызванный внешними по отношению к принятой модели управления электроэнергетикой факторами, способен свести на нет все попытки снизить цены с помощью организационных мер (воссоз­дание вертикально интегрированной структуры, расширение области регулирования тарифов и др.) Кстати сказать, диспетчерская оптимизация режимов (нагрузки) электростанций по критерию минимума стоимости генерации мало что может сделать, если не будет поддерживаться необходимый для отбора вариантов избыток генерации (здесь прослеживается прямой аналог с механизмом спотового рынка)3.
    5. Так все-таки возможно ли оценить оптимальность цен на электроэнергию и сказать, завышены они или занижены? На наш взгляд, это следует делать с помощью такого критерия, как предельный (нормативный) срок окупаемости капиталовложений в прогрессивные энерготехнологии, устраивающие потенциальных инвесторов, причем как в сфере производства и передачи электроэнергии, так и в сфере ее потребления. Это как раз тот случай, когда для разработки нормативов окупаемости целесообразно рассмотреть зарубежный опыт, тем более если акцент делается на импортное энергооборудование. Если расчетный период окупаемости для новой современной электростанции ощутимо превосходит соответствующий нормативный, цену можно считать заниженной и тормозящей развитие генерации (конечно, речь идет об усредненных значениях в масштабе отрасли). С другой стороны, слишком низкий по сравнению с предельным срок окупаемости энерго­сберегающих мероприятий говорит о завышенной цене, которая будет сдерживать внедрение прогрессивных электроемких технологий в промышленности, т.е. повышение уровня электрификации.
    6. В принципе решение дилеммы «поставщик—потребитель» можно попытаться осуществить на основе двухуровневых цен: более высоких на оптовом рынке генерации и относительно низких на розничном рынке для конечных потребителей. Но тогда требуется привлечение бюджетных ресурсов — в виде прямых субсидий потребителям или каких-то косвенных инструментов (например, налоговых льгот). В этом случае возникает непростая задача оптимизации разрыва в уровнях цен. Поэтому такой подход применим лишь к отдельным потребителям или их группам.
    Инвестиционная проблема:пути выхода из кризиса
    Начать надо с осознания простой истины: у России нет другого выхода, кроме как развивать национальную экономику, ориентированную на внутренний спрос и создание новых рабочих мест. При этом инвестиционная проблема в электроэнергетике резко обостряется, появляется настоятельная необходимость в ускоренном техническом перевооружении отрасли и вводе новых мощностей. Без этого главная задача остается без решения.
    В российской электроэнергетике причина всех бед заключается в отсутствии эффективного управления инвестиционными рисками. Речь идет о мерах по снижению указанных рисков и (или) оптимальном распределении их между участниками рынка: собственниками энергообъектов, потребителями электроэнергии и государством. Базовая модель рынка предполагает возложение основной доли рисков на частный бизнес. Поскольку это не получилось, делаются попытки перенести ее на потребителей, уповая в данном случае на «справедливое» государственное регулирование цен (тарифов). В российских реалиях, как указывалось выше, наиболее вероятны два сценария: либо отрасль лишается средств не только на развитие, но и на поддержание функционирования, либо тарифы начинают интенсивно расти, блокируя экономический рост4. Сторонникам этого пути следует напомнить опыт мощного государственного регулирования электроэнергетики в США (между прочим, функционирующей в высокоэффективной рыночной среде), где методы всестороннего контроля издержек и прибыли энергокомпаний регулярно подвергались общественной критике за дороговизну, инерционность и субъективизм.
    Очевидно, наиболее логичный выход — найти рациональное распределение рисков, хотя, конечно, эту задачу сразу и однозначно решить будет трудно. Лучше всего распределить соответствующие риски между государством и энергетическим бизнесом, полностью освободив потребителей от этих затрат, переносимых на цены (ведь они и так рискуют, выбирая на рынке поставщиков). Определенную часть инвестиционного риска должно взять на себя государство. Причем по двум направлениям: а) гарантирование и стимулирование частных инвестиций; б) прямое финансирование отдельных инвестпроектов (в строго ограниченном составе).
    И здесь возникает вопрос об источниках средств. Ориентироваться только на бюджет (т.е. деньги налогоплательщиков) нельзя как по политическим, так и по социально-экономическим причинам. Целесообразно пойти по пути привлечения средств населения и организаций в форме энергетических займов (с последующим погашением их из будущих доходов от реализации электроэнергии)5. Однако есть два принципиальных условия: доверие общества к государственным институтам и обеспечение действительно привлекательных условий заимствования. Первое является ключевой проблемой, над которой надо интенсивно работать по всем коммуникационным каналам.
    Следует особо отметить, что если вопрос доверия не будет решен, у нас нет перспективы ни в области электроэнергетики, ни в экономике в целом. Главным направлением расходования привлеченных средств являются гарантирование и мотивация инвестиций в техническое перевооружение и новые вводы. При этом рекомендуется особое внимание уделить разнообразным энергогенерирующим объектам малой и средней мощности, позиционирующимся как независимые производители. Подчеркнем, что, не отрицая значения «большой» электроэнергетики, необходимо окончательно распрощаться с практикой исключительной ориентации на крупные электростанции — в современных условиях это тупиковая стратегия.
    Однако даже при наличии достаточных финансовых ресурсов, инвестиционная проблема в отечественной электроэнергетике не может быть разрешена в полной мере без реанимации национального энергомашиностроения6.
    Перспективы созданной модели оптового рынка электроэнергии и мощности
    Как бы кто ни критиковал сформированный рынок в электроэнергетике, надо ясно представлять, что правительство вряд ли пойдет на полный демонтаж существующей модели хотя бы по чисто политическим мотивам. Другое дело, что лица, принимающие ключевые решения, в принципе готовы модернизировать модель.
    По нашему мнению, не стоит отказываться от базовых положений принятой концепции, но необходимо сделать модель рынка более гибкой в деталях. Например, если мы хотим иметь для участников свободный и недискриминационный вход в рынок, следует сохранить в своей основе организованный спотовый сегмент как наиболее демократичный. При этом можно обсуждать его рациональные масштабы в разных регионах (ОЭС), границы зон свободного перетока, структуру генераторов на предмет однородности, механизм ценообразования, участие потребителей, принципы регулирования и др. Причем эти параметры мы рассматриваем как динамичные с учетом фактора времени, т.е. меняющихся внешних условий функционирования рынка. Примерно то же самое можно сказать и в отношении отдельного рынка мощности. Кому-то он нравится или не нравится, можно его иметь или не иметь. Но надо понимать, что на организованных рынках нужно каким-то образом оплачивать постоянные издержки генераторов, особенно если заявки на организованный рынок электроэнергии (спот) содержат только переменную составляющую. Разве не требуется экономический механизм отбора системным оператором эффективных генерирующих мощностей с учетом их технических характеристик? Весьма важным вопросом является рациональное регулирование рынка мощности. Его детали и надо учитывать и корректировать, а не кидаться из крайности в крайность, когда люди уже начали психологически и технологически привыкать к нововведениям.
    Чтобы рынок мощности не дискредитировал себя как очередная неудачная инновация, необходимо прежде всего добиться его оптимального сочетания с рынком электроэнергии (спотом). Практическим доказательством должна считаться минимизация суммы платежей за мощность и электроэнергию для оптовых покупателей.
    Что является бесспорным, так это акцент на развитие рынка свободных договоров на поставки электроэнергии и мощности (СДЭМ). Здесь особое значение имеют биржевые СДЭМ, как наиболее защищенные.
    Весьма вероятно, что в обозримой перспективе отдельные региональные розничные рынки останутся монопольными, а значит, регулируемыми в отношении энергосбытовых компаний (ЭСК). Действительно, в нашем положении пока лучше иметь в регионах одну крупную финансово устойчивую и социально ответственную ЭСК, чем несколько сомнительных «скороспелых» поставщиков, имитирующих конкуренцию. Здесь очень важно не забегать вперед. В то же время с появлением необходимых внешних предпосылок эти рынки также могут быть либерализованы.
    Тем не менее свободные цены на энергию и мощность с оптового рынка должны в полном объеме транслироваться на розничный. Исключение составляют часть населения с низкими доходами и ограниченная группа социально значимых потребителей, для которых регулятор устанавливает льготные цены, при этом разница возмещается за счет государственного бюджета. Региональные ЭСК должны поощряться при заключении двусторонних договоров с генераторами по ценам, более низким, чем на организованных рынках электроэнергии и мощности. Вместе с тем следует расширять круг конечных потребителей, получающих статус участника оптового рынка. По мере развития высокоэкономичных и экологичных независимых производителей розничного рынка целесообразно обязывать местную ЭСК закупать у них определенные объемы электроэнергии (конечно, если это не приводит к росту средневзвешенной цены).
    В заключение отметим, что рост доходов населения, активизация энергосбережения и повышение рентабельности неэнергетического бизнеса (особенно малого и среднего) как позитивные изменения во внешней среде будут способствовать уменьшению масштабов регулирующих воздействий (ограничений) на оптовом и особенно на розничных рынках, полноценному включению рыночных отношений и реализации потенциала общественной эффективности, заложенного в целевой модели рынка.
    Выводы
    Для эффективного функционирования модели организации электроэнергетики необходимо ее соответствие экономическим и социальным характеристикам внешней среды. Поэтому либерализация отрасли должна не опережать, а, наоборот, несколько отставать от развития цивилизованных рыночных отношений в национальной экономике и от формирования необходимых предпосылок.
    Несмотря на неудовлетворительные результаты, отказ от рыночной концепции развития отрасли был бы крайне неразумным решением. Аргументы — отсутствие действительно перспективных альтернатив, неизбежные экономические и социальные потери при резкой смене парадигмы и ломке созданной дорогостоящей инфраструктуры рынка, а также безвозвратная утрата потенциала эффективности, заложенного в базовой концепции. Следует пойти по пути модернизации организационной модели, создавая гибкие и адекватные механизмы управления ценами, инвестициями и надежностью, оптимизируя уровень либерализации рынка и наращивая его по итогам мониторинга внешней среды.
    Предложения оппонентов по воссозданию в регионах крупных энергомонополий на основе вертикально интегрированных структур и переходу на тотальное регулирование цен на электроэнергию чреваты развалом нарождающегося энергобизнеса, выводом из отрасли частных активов, усугублением инвестиционной проблемы и психологической дезориентацией менеджмента энергокомпаний.
    Попытки снизить цены за счет «эффекта масштаба» и точечного регулирования способны дать относительно небольшой и кратковременный результат. Далее он будет перекрываться экзогенными факторами роста тарифов, в значительной степени неподконтрольными механизму управления электроэнергетикой, причем вне зависимости от применяемой модели.
    Замещение частных капитало­вложений бюджетными инвестициями в современной России невозможно. Включение в регулируемую цену инвестиционной составляющей и возложение соответствующей нагрузки на потребителей — плохая альтернатива. Решение инвестиционной проблемы следует искать в области рационального распределения рисков при участии государства и на основе подъема уровня доверия общества и бизнеса к государственным институтам.