Теплоснабжение. Нужны новые правила регулирования

Рубрика:

Рынок

 

Автор

Буренин Андрей, Председатель наблюдательного совета НП «Совет производителей энергии»

 

    Недостатки действующего регулирования привели к сокращению использования наиболее эффективного способа выработки энергии — когенерации. Полезный отпуск тепла ТЭЦ продолжает сокращаться за счет загрузки котельных. Для изменения этой деструктивной тенденции нужны новые правила регулирования теплоснабжения и ценообразования на тепловую энергию.
    Состояние теплоснабжения
    Рынок тепла по сравнению с рынком электроэнергии и мощности был обделен вниманием федеральных органов власти. Когда проводилась реформа электроэнергетики, тепло вывели за скобки, и Федеральный закон «О теплоснабжении», определяющий базовые принципы регулирования, появился только в 2010 г. Сегодня в профессиональном сообществе развернулась бурная дискуссия в рамках написания подзаконных актов в развитие данного закона, результаты которой и определят будущее отрасли.
    В настоящий момент рынок тепла крайне непрозрачен, как в части физических объемов, что обусловлено отсутствием приборов учета, так и финансово-экономических показателей. Причиной этому во многом служит размытость ответственности за регулирование между различными органами власти на федеральном и региональном уровнях. В результате решения носят противоречивый и несистемный характер, а экономический элемент целеполагания в значительной мере вытеснен политическим стремлением ограничить рост тарифа любой ценой. Горизонты планирования инфраструктурной отрасли с длительным инвестиционным циклом свернулись до годового тарифного периода, что в совокупности с затратным принципом ценообразования автоматически ставит крест на любых инвестициях.
    Мотивацию сегодняшних регуляторов понять несложно. Объем недоинвестирования за двадцать лет игнорирования проблем отрасли достиг колоссальных размеров, создав значительные технологические риски (рис. 1), и любая попытка решения вопроса приводит к необходимости повышения тарифов для всех групп потребителей, включая население. Последнее, между тем, уже сегодня платит ощутимую часть своего дохода за коммунальные услуги, в составе которых отопление и горячее теплоснабжение составляют около 60% (рис. 2). Таким образом, политически тема выглядит абсолютно тупиковой, а возрастающие риски оставить города без тепла в зимний период становятся все ощутимее…
    Вместе с тем проблема отрасли — не только в принципах тарифообразования, не позволяющего обеспечивать возврат инвестиций. Не менее актуален вопрос о перераспределении тепловой нагрузки с наиболее эффективных генераторов в виде ТЭЦ в пользу котельных, чья выработка на 70% дороже, что автоматически ведет к росту тарифа (рис. 3). В основе этой тенденции лежит стремление местных властей направить денежные потоки на аффилированные структуры, а также желание крупных коммерческих потребителей создавать собственные теплоисточники, чтобы избежать перекрестного субсидирования, расходов на транспортировку и, самое главное, той неопределенности, которую создает регулятор своим непредсказуемым поведением. Таким образом, возникает порочный круг: выход очередного крупного потребителя повышает тарифы для оставшихся и тем самым заставляет и других искать способы отказа от централизованного теплоснабжения. В принципе подобное стремление потребителей наблюдается и на оптовом рынке электроэнергии и мощности, но там ситуацию пока удается держать под контролем путем запрета на выход с рынка. В отношении строительства собственных тепловых источников подобных ограничений нет. В результате жертвой сложившейся ситуации становятся мелкие и средние коммерческие потребители, не имеющие возможности создания собственных мощностей и не входящие, подобно населению, в защищенную тарифную группу.
    На повестку дня вынесен не только экономический, но и финансовый вопрос. Поставщики тепла живут в состоянии постоянного кассового разрыва, отплачивая счета за газ и другое топливо в месяц потребления, а получая деньги от населения — основного потребителя тепла — через несколько месяцев. Однако основную проблему создают финансовые посредники в лице управляющих компаний и муниципальных предприятий, генерирующих вал невозвратной задолженности. Отказ федерального законодателя исключить посредников из цепочек платежей выглядит крайне цинично на фоне задач по контролю тарифов.
    Выходов из сложившейся ситуации два. Государство либо осуществляет национализацию источников тепла и сетей и решает проблемы за счет бюджетных средств, либо переходит на долгосрочное регулирование тарифов, основанное на принципах возврата инвестированного капитала (RAB). Данный метод получил широкое применение в электрических сетях, и соответствующий опыт можно успешно использовать как для генерации, так и для транспортировки тепла.
    Ключевым фактором при переходе на RAB-регулирование в теплоснабжении должно стать обеспечение дополнительной тепловой нагрузки для ТЭЦ за счет закрытия неэффективных котельных через утверждение схем теплоснабжения и заключения свободных долгосрочных договоров с коммерческими потребителями. Коэффициент использования мощности при включении в него инвестиционной составляющей будет контролировать рост тарифа. Дополнительными ограничителями роста тарифов будут служить отсутствие финансовых посредников и бюджетные субсидии для отдельных муниципальных образований.
    Закон «О теплоснабжении»
    В июле 2010 г. был принят закон «О теплоснабжении», заложивший основные приоритеты и принципы развития отрасли. До конца текущего года все заинтересованные министерства и ведомства должны подготовить более 30 документов, которые позволят начать работу по новому закону уже в 2012 г.
    Ожидается, что разрабатываемые в настоящий момент нормативно-правовые акты зададут приоритет для загрузки наиболее дешевых источников тепла через утверждение сбалансированных схем теплоснабжения и тем самым заложат основы для снижения тарифов. Переход на долгосрочное тарифное регулирование, отказ от перекрестного субсидирования, упрощенные процедуры вывода устаревших мощностей и возможность заключать свободные договора с крупными промышленными предприятиями должны лечь в основу восстановления спроса на централизованное теплоснабжение со стороны всех групп потребителей.
    Особенно важно корректно проработать детали метода долгосрочного тарифного регулирования, чтобы найти сбалансированное решение как для потребителей, так и для генераторов и тепловых сетей. Долгосрочный тариф должен зависеть от надежности и качества услуг. С этой целью необходимо разработать методические указания по расчету и применению понижающих коэффициентов, обеспечивающих соответствие необходимой валовой выручки регулируемых организаций уровню надежности и качества реализуемых услуг.
    Выводы
    Действующая система тарифообразования в теплоснабжении с точки зрения экономики носит деструктивный характер — не стимулирует экономить ресурсы, не дает возможности осуществлять инвестиции, поскольку не гарантирует их возврата. RAB-регулирование является корректным методом создания правильных экономических стимулов.
    Повышение тепловой загрузки ТЭЦ за счет отказа от использования неэффективных котельных позволит сгладить рост тарифов при включении в них инвестиционной составляющей. Для этого надо утвердить муниципальные схемы теплоснабжения с прозрачным механизмом обеспечения приоритета для загрузки экономически более дешевых генераторов тепла.
    Удаление финансовых посредников между поставщиками и потребителями тепла способно внести серьезный вклад в контроль за уровнем тарифов.
    Конечные цены на тепло для коммерческих организаций практически исчерпали потенциал роста. Потребители готовы строить свои котельные и ТЭЦ для самообеспечения, что ведет к снижению эффективности системы и удорожанию электроэнергии и тепла для оставшихся на централизованном рынке. Если в долгосрочной перспективе ситуацию способно изменить RAB-регулирование, то в краткосрочном плане предоставление большей свободы по заключению двусторонних договоров способно сгладить отдельные дисбалансы существующей системы.
    Отрасли необходимо комплексное регулирование. Создание мегарегулятора, ответственного за все аспекты сбалансированного развития комбинированной выработки и обладающего соответствующими правами, является обязательным требованием к успеху реформы теплоснабжения.