Вопросы сертификации оборудования в России в сравнении с зарубежным опытом и некоторые особенности технического регулирования в рамках ЕврАзЭС

 

Автор

Подольский Дмитрий, Ведущий эксперт департамента технического регулирования ОАО «СО ЕЭС», к. т. н.

 

    Федеральный закон «О техническом регулировании» определяет термин «сертификация» как форму осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводам правил или условиям договоров. Какова процедура сертификации оборудования в России? Как это происходит за рубежом? Кто осуществляет аккредитацию органов по сертификации? В чем особенности технического регулирования в ЕврАзЭС? Эти и другие вопросы рассматриваются в настоящей статье.
    Подтверждение соответствия
    Подтверждение соответствия может осуществляться в двух формах:
  • добровольной;
    обязательной в виде:
  • принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия);
  • обязательной сертификации (сертификат соответствия).
    Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную юридическую силу и действуют на всей территории РФ в отношении каждой единицы продукции.
    Наибольший опыт в сфере сертификации накоплен в Германии, где в 20—30-е гг. XX столетия на основе закона об ответственности за изготовление недоброкачественной продукции началось развитие данной процедуры, при этом она могла носить как добровольный, так и обязательный характер1.
    Сертификация в Великобритании является в основном добровольной, а обязательность применения стандартов в определенных областях устанавливается правительством.
    Сертификация в Японии может быть трех видов:
  • обязательная — на соответствие законодательным требованиям;
  • добровольная — на соответствие национальным стандартам JIS — ее проводят органы, уполномоченные правительством;
  • добровольная, осуществляемая частными органами по сертификации.
    Национальные стандарты Китайской Народной Республики, содержащие требования по безопасно­сти, охране здоровья, экологической защите и защите прав и интересов по­требителей, являются обязательными. Остальные стандарты носят рекомендательный характер.
    В США обязательной серти­фи­кации подлежит продукция, на ко­торую принят государственный ­стандарт (разработку осуществляет NIST — Национальный институт стандартов), а также продукция, закупаемая государством на внутреннем и внешнем рынках.
    Аккредитация органов по сертификации
    В России выполнять функции органа по сертификации может юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке2 для производства соответствующих работ.
    Аккредитацию органов по сер­тификации осуществляет федеральный орган исполнительной власти (далее — ФОИВ), включенный в перечень, определяемый Правительством РФ. Количество органов по аккредитации (как и органов по сертификации) ничем не ограничено.
    Для сравнения: в Соединенных Штатах, в отличие от стран Западной Европы, отсутствуют единые правила сертификации или единый нацио­нальный орган по сертификации. В США насчитываются сотни систем, которые созданы при различных ассоциациях-изготовителях, частных компаниях (в этой стране число разработчиков стандартов составляет более двух сотен3), действует национальная система аккредитации испытательных лабораторий и проводится регистрация сертификационных органов.
    В Европе работают четыре международные организации по аккредитации:
  • Международная конференция по аккредитации лабораторий (ILAC);
  • Международный форум по аккредитации (IAF);
  • Европейская кооперация по аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации (EA);
    Международное сотрудничество по аккредитации лабораторий и органов контроля (IAL).
    Германия — единственный член Евросоюза, где функционируют несколько органов по аккредитации, обладающих соответствующей компетенцией в разных секторах. В остальных странах Евросоюза имеются единые национальные органы по аккредитации.
    В настоящее время органы по аккредитации за рубежом стремятся к международному признанию и гармонизации работы посредством взаимодействия с IAF и IAL.
    Следует заметить, российские органы по аккредитации пока не входят в эти организации4.
    Органы по аккредитации в России не могут совмещать деятельность по аккредитации и деятельность по подтверждению соответствия. Критерии аккредитации, которым должен отвечать орган по сертификации, определены Правительством РФ и не являются трудно реализуемыми.
    Орган по аккредитации в течение 90 дней с даты поступления документов осуществляет их проверку, а также заявителя по месту его деятельности на соответствие критериям аккредитации, и выносит решение об аккредитации заявителя либо об отказе в ее предоставлении. Срок действия аттестата аккредитации — 5 лет.
    Сегодня перечень органов по аккредитации в различных сферах ­деятельности следующий:
  • Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт);
  • Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
  • Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
  • Федеральное агентство железнодорожного транспорта;
    Департамент надзорной деятельности МЧС России в рамках системы сертификации в области пожарной безопасности в Российской Федерации.
    Согласно международной документации органом по аккредитации или организацией по оценке соответствия могут быть правительственные, некоммерческие или какие-либо другие юридические лица. В России, как и за рубежом, орган по аккредитации не должен совмещать деятельность по предоставлению консультационных услуг и проведению оценки соответствия5.
    Добровольное подтверждение соответствия
    Добровольное подтверждение соответствия происходит по инициативе заявителя (заключается договор между заявителем и органом по сертификации) для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров. Система добровольной сертификации может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем, как и несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, которые формируют перечень объектов и их характеристик, подлежащих сертификации, оговаривают правила выполнения работ и порядок их опла­ты, определяют состав участников данной системы.
    Регистрацию систем добровольной сертификации6 осуществляет Рос­стандарт, который ведет их единый реестр.
    Прошедшие процедуру сертификации объекты могут маркироваться знаком соответствия системы добровольной сертификации. Объекты, ­соответствие которых не подтверждено в порядке, установленном ФЗ «О техническом регулировании», не могут быть маркированы упомянутым знаком.
    Для сравнения: в Германии наи­более известная система сертификации — А1 — носит добровольный характер и подтверждает соответствие стандартам DIN (Немецкого института стандартов), которыми установлены требования к определенным видам продукции.
    Обязательное подтверждение соответствия
    Обязательное подтверждение проводится7 только в случаях, оговоренных тем или иным техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям данного регламента. Форма и схемы обязательного подтверждения могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей регламента.
    Отличие декларирования соответствия от обязательной сертификации заключается в том, что при декларировании заявитель самостоятельно формирует доказательства соответствия объекта требованиям технических регламентов либо формирует доказательства, полученные с участием органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории.
    До вступления в силу специализированных технических регламентов схема декларирования соответствия на основе собственных доказательств допускается для применения только изготовителями или только лицами, выполняющими функции ино­странного изготовителя (п. 4 ст. 46 ФЗ «О техническом регулировании»).
    Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем путем проведения инспекционного контроля.
    Схемы сертификации, срок дей­ствия сертификата соответствия и де­кларации о соответствии устанавливаются принятым техническим регламентом. Форма декларации утверждается Росстандартом.
    Росстандарт8 ведет реестр зарегистрированных деклараций о соответствии и единый реестр выданных сертификатов.
    За рубежом существуют три вида деклараций о соответствии. Декларация первого вида предоставляется производителем в случае, если продукция поставляется на рынок. Если продукция является неконечной и будет использоваться в составе другой продукции, то выдается декларация о соответствии второго вида. В отношении элементов безопасно­сти оформляется декларация третьего вида.
    К примеру, в Японии электротехнические товары, не маркированные знаком соответствия «Т», воспринимаются как низкокачественные. Поставщик товаров на рынок должен предоставить свой продукт в профильный испытательный центр страны, причем это возможно сделать только через японских по­средников.
    Говоря о применении зарубежного опыта в России, следует глубоко проанализировать его с точки зрения целесообразности и послед­ствий, возникающих в этом случае (как положительных, так и отрицательных) в краткосрочной и долгосрочной перспективах, а также требуемых ресурсов.
    Некоторые особенности технического регулирования в ЕврАзЭС
    На межправительственном уровне 19 ноября 2010 г. был утвержден график разработки первоочередных технических регламентов ЕврАзЭС с указанием ответственного разработчика (того или иного государ­ства). Аналогичный график в рамках Таможенного союза с несколько расширенным перечнем регламентов был принят 8 декабря 2010 г.
    По Соглашению «Об основах гармонизации технических регламентов государств — членов Евразий­ского экономического сообщества» от 24 марта 2005 г. (далее — Соглашение о гармонизации) «…техниче­ский регламент ЕврАзЭС — документ, принятый международным договором в рамках ЕврАзЭС и устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования ­к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации)».
    В соответствии с п. 4 ст. 4 ФЗ «О техническом регулировании» «…ес­ли международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударст­венного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации».
    Известно, что в настоящее время приостановлена работа по выпуску ряда технических регламентов (например, проекта технического регламента «О безопасности электрических станций и сетей»). Кроме того, Законом от 28.10.2010 № 410-ФЗ приостановлено действие уже принятого технического регламента «О без­опасности низковольтного оборудования».
    По Соглашению «О единых прин­ципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации» от 18 ноября 2010 г. (далее — Соглашение о единых принципах) государства-стороны формируют единый перечень продукции, в отношении которой устанав­ливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (далее — Единый перечень). При этом в Соглашении о единых принципах указано, что государства-стороны не допускают установления в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в Единый перечень (п. 4 ст. 3).
    На данный момент Единый перечень, утвержденный решением комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 319, состоит из 22 глав (низковольтное оборудование; бытовая радиоэлектронная аппаратура; светотехнические изделия; бытовая аппаратура, работающая на твердом, жидком и газообразном топливе; продукция, применяемая в  дорожностроительной отрасли; сельско­хозяйственная техника; товары легкой промышленности и др.) и, по всей видимости, будет расширяться по мере появления первоочередных технических регламентов согласно графикам их разработки.
    В настоящее время в Едином перечне продукция, используемая в электроэнергетике, не присутствует. Между тем в качестве примера здесь можно привести систему сертификации электротехнического и электронного оборудования, действующую под эгидой Немецкой элект­ротехнической ассоциации (VDE) и основанную еще в 1893 г. по соглашению с DIN. Общее количе­ство9 сертифицированной электротехнической продукции в Германии составляет порядка 200 тыс. наименований.
    В графике разработки первоочередных техрегламентов ЕврАзЭС отсутствуют технические регламенты в части безопасности электрических станций и сетей, высоковольтного оборудования, электроустановок и др. Аналоги данных документов были приняты в первом чтении Государственной думой и дорабатывались в Минэнерго России. Например, проект Федерального закона «Технический регламент о безопасно­сти электрических станций и сетей», ­согласованный всеми заинтересованными сторонами, подготовлен к принятию во втором чтении.
    В Соглашении о гармонизации (п. 3 ст. 2) сказано, что «международные, региональные и национальные стандарты, а также национальные технические регламенты могут полностью или частично использоваться в качестве основы для разработки технических регламентов ЕврАзЭС».
    В Соглашении о единых принципах (п. 4 ст. 4) определено, что в качестве основы для разработки технических регламентов Таможенного союза применяются в том числе региональные документы (регламенты, директивы, решения, стандарты, правила), национальные (государст­венные) стандарты, национальные технические регламенты или их проекты.
    Целесообразно было бы использовать существующие наработки по указанным техническим регламентам при их выпуске10.
    В силу Соглашения о единых принципах государства-стороны не должны предъявлять дополнительные требования к продукции и проводить дополнительные процедуры оценки (подтверждения) соответ­ствия. При этом утверждается перечень национальных стандартов государств-сторон, которые применяются на добровольной основе для обеспечения соблюдения требований принятого технического регламента, но неприменение данных стандартов не может рассматриваться как несоблюдение требований технических регламентов.
    Важным нюансом при техни­че­ском регулировании в ЕврАзЭС ­является взаимное признание уже сущест­вующих в государствах органов по сертификации. Процедура решения данного вопроса прописана в Соглашении от 11 декабря 2009 г. «О взаимном признании ак­креди­тации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия».
    Кроме того, 11 декабря 2009 г. Правительства России, Беларуси и Казахстана подписали Соглашение «Об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза». Согласно данному документу формируется Единый реестр органов по  сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможен­ного союза (далее — Единый реестр), которые осуществляют работы по оценке (подтверждению) соответствия продукции установленным в технических регламентах требованиям.
    Результаты испытаний продукции (протоколы испытаний), полученные в одном из государств, признаются всеми органами по сертификации, включенными в Единый реестр, при условиях:
  • применения одинаковых или сопоставимых методов исследований (испытаний) и измерений продукции;
  • проведения испытаний в лабораториях (центрах), включенных в Единый реестр.
    Об отсылочной норме в России
    В последнее время в России некоторые технические регламенты принимаются в форме постановлений Правительства РФ (например, «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления», «О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта»).
    Требования, устанавливаемые этими документами, являются общеобязательными. Согласно действующему российскому законодательству в постановлениях Правительства РФ отсылочная норма может использоваться только для нормативного правового акта (далее — НПА), в том числе для НПА ФОИВ, зарегистрированным в Минюсте России.
    Так, в сфере технического регулирования ФОИВ является Минпром­торг России (Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» с изменениями от 29.10.2010).
    При этом на отраслевые НТД в постановлениях Правительства РФ ссылаться недопустимо, так как они не являются НПА ФОИВ. Эта проблема решается одним из двух способов:
  • принятием временного НПА, действующего до актуализации соответствующих требований и позволяющего ссылаться на ­определенные отраслевые нормативно-техниче­ские документы (с возмож­ностью установления обязательности исполнения конкретных требований) — это наиболее предпочтительный вариант решения;
  • либо преобразованием (в условиях действующего ФЗ «О техни­че­ском регулировании») нормативно-технических документов в форму национальных стандартов. В этом случае статус документов будет несколько ниже. Например, в техниче­ском регламенте «О безопасности низковольтного оборудования» (347-ФЗ от 27.12.2009) в п. 3 ст. 10 приведена ссылка на национальные стандарты и своды правил, но без конкретного наимено­ва­ния. В случае неприменения требований национальных стандартов (п. 4 ст. 10) ответственность за проверку соответствия продукции требованиям указанного технического регламента возложена на орган по сертификации.
    В заключение, возвращаясь к мировому опыту, стоит отметить, что за рубежом весьма широко используются отсылочные нормы, в том числе на национальные (государственные) и международные стандарты.
    Выводы
    1. Задачу по сертификации оборудования можно решить с помощью создания системы добровольной сертификации либо выбрать вариант обязательной сертификации. Выбор того или иного пути определяется целью, которую требуется достичь, а также существующим состоянием и тенденциями развития технического регулирования в целом.
    2. Целесообразно включить в гра­фик разработки первоочередных технических регламентов ЕврАзЭС технические регламенты в части безопасности электростанций и сетей, высоковольтного оборудования, электроустановок и др., причем с учетом недавних энергоаварий в России.
    3. Единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках Таможенного союза, необходимо расширить, включив в него, в частности, оборудование для элект­роэнергетики.
    4. Целесообразно использовать существующие наработки (в том числе проекты) технических регламентов при их выпуске в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза.
    5. Следует выработать механизм применения (и обновления) огромного массива отраслевых нормативно-технических документов (стандартов, инструкций и т. д.), который выпал из нормативно-правовой среды. Реализация данного механизма требует значительных временных и человеческих ресурсов.