Обеспечение надежности электроснабжения на современном этапе развития электроэнергетики

 

Автор

Свирков Сергей, Преподаватель Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, к. ю. н.

 

    Содержание концепта надежности
    Обеспечение надежности электроснабжения всегда было и остается едва ли не важнейшей проблемой электроэнергетической отрасли, а также, учитывая социальное значение данного сектора экономики, основным параметром, своего рода потребительским свойством «продукта», реализуемого в рамках отношений по электроснабжению. Помимо этого нельзя не принимать во внимание макроэкономический аспект концепции надежности, который подразумевает необходимость проведения единой и последовательной технической политики на уровне федерального законодательства.
    Вопросам надежности электроснабжения посвящено множество статей и специальных работ1. Однако, как правило, авторы раскрывают в них отдельные составляющие концепта надежности и связанные с этим сложные моменты, рассматривают пути ее повышения. При этом редко дается полное научное обоснование данного концепта.
    Категория надежности по своему содержанию является комплексной и выступает предметом междисциплинарного анализа. С точки зрения формирования и реализации концепции надежности электроснабжения можно выделить такие аспекты, как технологический, экономический, социальный, государственный, юридический.
    Технологический аспект
    В контексте технологической составляющей необходимо отметить разработку естественнонаучной теории надежности, успехи применения и прикладной характер которой наиболее ярко проявились с развитием радиоэлектроники и автоматики2. В рамках естественнонаучного подхода к рассматриваемому явлению в процессе проектирования, строительства, приемки и эксплуатации объектов изучаются методы обеспечения стабильности их работы; устанавливаются и изучаются количественные параметры надежности; исследуется связь между показателями эффективности и надежности.
    Технический аспект термина «надежность электроснабжения» связан с понятием надежности энергетической системы, или системной надежности, которая является комплексным свойством и может быть определена как способность данной системы выполнять функции по производству, передаче, распределению и снабжению абонентов электрической энергией нормированного качества и в требуемом количестве путем технологического взаимодействия генерирующих установок, электрических сетей и электроустановок потребителей3.
    Согласно ГОСТу 27.004-85 «Межгосударственный стандарт. Надежность в технике. Системы технологические. Термины и определения» в технологических системах выделяют четыре иерархических уровня (системы операций, процессов, производственных подразделений, предприятий). Таким образом, система электроснабжения играет связующую роль между технологиями промышленного производства продукции и получения и поставки электроэнергии в ЕЭС.
    Экономический аспект
    С экономической точки зрения надежность электроснабжения является главным условием действия всех рыночных механизмов оборота энергии, в том числе торговой системы оптового и розничных рынков электроэнергии. Только при надлежащем функционировании технологической инфраструктуры деятельность коммерческой инфраструктуры будет полноценной.
    С другой стороны, надежность электроснабжения обеспечивается за счет реализации многих рыночных механизмов, которые на данном уровне создают экономические предпосылки для бесперебойной работы энергосистемы (об этом далее). К примеру, надежность электроснабжения понимается как параметр качества услуг, оказываемых потребителям. Таким образом, становится очевидной тесная взаимосвязь этих аспектов исследуемого понятия.
    Социальный аспект
    Электроэнергетика является основой жизнеобеспечения, и это непосредственно отражено в ст. 3 Федерального закона «Об электроэнергетике». Действительно, сегодня довольно проблематично представить общество, лишенное возможности использовать электроэнергию, поскольку она фактически становится неотъемлемой частью всех достижений современной цивилизации. Электроэнергия — это не только товар, но и социальное благо4, а доступ к ее получению и регулирование отношений по энергоснабжению являются в известной степени предметом государственного контроля (в частности, в сфере ценообразования). В связи с этим надежность электроснабжения можно считать важным фактором социального партнерства и стабильности существования общества5.
    Государственный аспект
    Не вызывает сомнений роль надежности энергоснабжения в обеспечении национальной безопасности РФ6. В частности, согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г. (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 г. № 1715-р) энергетическая безопасность страны базируется на принципах гарантированности и надежности энергоснабжения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме — при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера.
    Юридический аспект
    Речь идет о формировании соответствующей законодательной базы, включающей специализированные нормы и требования к участникам отношений в электроэнергетике, применение которых позволит обеспечить надежность электроснабжения потребителей. Данная сфера законодательно регламентируется большим количеством нормативно-правовых актов общей и специальной направленности. В первую очередь это федеральные законы: № 116?ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 г., № 117?ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997 г., № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 г., № 184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г., № 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования» от 27.12.2009 г. Немаловажная роль при этом также отводится подзаконному нормотворчеству.
    Механизмы обеспечения надежности
    В условиях либерализованной модели электроэнергетики концепция надежности электроснабжения становится особенно актуальной. Главная проблема здесь заключается в том, что актуальные механизмы обеспечения надежности разрабатывались и обосновывались применительно к централизованной системе с вертикальной интеграцией структурных звеньев7 и, соответственно, их действие ограничивалось выполнением административных команд.
    Нельзя не признать, что в современных условиях обеспечение надежности электроснабжения требует принципиально новых подходов. Административные методы управления должны уступить место рыночным механизмам. При этом следует отметить, что стремление к сокращению издержек, характерное для рыночной модели взаимодействия субъектов, зачастую противоречит необходимости соблюдения всех нормативных требований к обеспечению надежности. Поэтому для рыночной модели электроэнергетики нужны принципиально новые механизмы, которые будут мотивировать субъектов отрасли к безукоснительной реализации всех мер законодательства о техническом регулировании.
    Анализ действующей законодательной базы не позволяет сегодня говорить о создании целостной системы обеспечения надежности электроснабжения. В условиях рынка она представляет собой скорее некий комплекс мер (механизмов), перечень которых является открытым и периодически корректируется. В целях системности изложения указанные механизмы предлагается разделить по содержанию на пять групп: институциональные, государственно-публичные, государственного корпоративного контроля, организационные, рыночные.
    Институциональные механизмы
    1. Система оперативно-диспетчерского управления (ОДУ). Закрепление статуса и роли системы ОДУ в Федеральном законе «Об электроэнергетике» является одной из важнейших гарантий надежности электроснабжения. Так, в п. 2 ст. 11 ФЗ указано, что целевое назначение системы оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике — обеспечение надежного энергоснабжения и качества электрической энергии.
    2. Гарантией надежности электроснабжения является также наличие в законе положений об особом правовом режиме Единой национальной (общероссийской) электрической сети (далее — ЕНЭС). ЕНЭС занимает центральное место в системе электропередачи страны, в связи с чем установлены особые правила управления ею. Также нормативно урегулирован порядок отнесения объектов электросетевого хозяйства к ЕНЭС (Постановление Правительства РФ от 28.10.2003 г. № 648).
    3. В п. 2 ст. 38 ФЗ «Об электроэнергетике» говорится о необходимости формирования системы надежного обеспечения потребителей электрической энергией, основами которой являются надежная схема энергоснабжения и выполнение всех требований по технической эксплуатации электростанций и сетей, а также наличие на розничных рынках специализированных организаций — гарантирующих поставщиков. Отметим, что гарантирующие поставщики — это те организации, которые в силу своего особого функционального и правового статуса обеспечивают потребителям доступ к электроэнергии на розничных рынках, способствуя тем самым надежности электроснабжения.
    Государственно-публичные механизмы
    1. Согласно гл. 5 ФЗ «Об электроэнергетике» в РФ создана система государственного регулирования и контроля в энергетике, которая преду­сматривает вовлечение государства в отношения по электроснабжению, а именно всесторонний контроль над деятельностью участников этого сегмента рынка, государственное регулирование (ценовое, антимонопольное и т. д.), введение в закон большого количества обязательных предписаний, касающихся оборота электроэнергии. Яркий пример — установление государством обязательных требований безопасности в соответствии с законодательством о техническом регулировании (ФЗ от 27.12.2009 г. № 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования»).
    Не менее важной мерой является утверждение Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций (ст. 21 ФЗ «Об электро­энергетике»).
    Также учрежден Ростехнадзор — орган государственной власти, в обязанности которого входит контроль над соблюдением субъектами электроэнергетики указанных обязательных предписаний (Постановление Правительства РФ от 30.07. 2004 г. № 401 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)»).
    2. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.08.2008 г. № 637 «Об организации деятельности Правительственной комиссии по обеспечению безопасности электроснабжения (федерального штаба)» создана система штабов, в которую входят федеральный и региональные штабы по обеспечению безопасности электроснабжения. Федеральный штаб уполномочен принимать решения, обязательные для всех органов исполнительной власти и региональных штабов.
    3. Надежность электроснабжения стимулируется государственной политикой в сфере регулирования цен на услуги субъектов естественных монополий. Последним предоставлена возможность оказывать услуги по более высокому тарифу, если они будут соответствовать установленным требованиям качества и надежности8. В частности, Распоряжением Правительства РФ от 19.01.2010 г. № 30-р преду­сматривается разработка и принятие Мин­энерго России методических указаний по расчету уровня надежности и определению качества услуг, предоставляемых территориальными сетевыми организациями. Использование метода RAB-регулирования закреплено ФЗ «Об энергосбережении» и Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ (утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 г. № 109).
    Механизмы государственного корпоративного контроля
    Государству принадлежит значительная доля в акционерном капитале ключевых компаний отрасли: в СО ЕЭС она составляет 100%, ФСК ЕЭС — 79,11%, «Холдинге МРСК» — 52,69%. Тем самым обеспечивается государственный контроль над деятельностью организаций технологической и сетевой инфраструктуры, в том числе над соблюдением предписаний о техническом регулировании.
    Организационные механизмы
    Федеральным законом от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энерго­сбережении и о повышении энергетической эффективности» предусмотрено проведение энергетических обследований (гл. 4) с выдачей энергетических паспортов. Цель данного мероприятия — получение объективной информации об объеме используемых энергетических ресурсов, определение параметров энергетической эффективности и иных показателей (ст. 15). По результатам обследования его исполнитель составляет энергетический паспорт и передает документ заказчику. Сведения, которые содержат энергетические паспорта, призваны помогать выполнению задачи повышения энергоэффективности в масштабах всей страны (п. 1 ст. 17). Кроме того, закон выделяет категории субъектов, для которых энергетическое обследование является обязательным. За нарушение этого требования установлены меры административной ответственности.
    Рыночные механизмы
    В условиях либерализованного рынка важнейшим инструментом экономического и нормативного управления надежностью становится система договорных отношений. В договорах между субъектами на основе действующих нормативов и правовых актов необходимо указывать требования к надежности и ответственность за их несоблюдение. В связи с этим рыночные механизмы обеспечения надежности в электро­энергетике заложены в Гражданском кодексе РФ и ФЗ «Об электроэнергетике», который предусматривает формирование экономически сбалансированных отношений всех субъектов электроэнергетического рынка на основе платы за надежность и полного восстановления убытков по причине ненадежного электроснабжения9 (ст. 6, 9, 18, 20, 38 и 39 ФЗ).
    В частности, уточняется, что надежность электроснабжения потребителей не может быть абсолютной и должна рассматриваться как некоторый конечный комплексный ресурс10.
    1. Согласно п. 113 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики (далее — Правила розничных рынков), которые утверждены Постановлением Правительства РФ от 31.08.2006 г. № 530, в договорах оказания услуг по передаче электрической энергии и энергоснабжения должны устанавливаться категория надежности снабжения потребителя электроэнергией и обязательства по обеспечению надежности электроснабжения (допустимое число и длительность отключений в год, не связанных с неисполнением потребителем обязательств по соответствующим договорам; срок восстановления энергоснабжения). Правила розничных рынков предусматривают три категори надежности.
    2. В числе рассматриваемых рыночных механизмов особое значение имеет формирование рынка дополнительных системных услуг, в том числе услуг по обеспечению системной надежности, что послужило основанием для законодательного регулирования их оказания (ст. 36, 38 ФЗ «Об электроэнергетике»).
    Перечень, а также правила отбора субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии, оказывающих услуги по обеспечению системной надежности, закреплены Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 г. № 117.
    Услуги по обеспечению системной надежности предоставляются владеющими генерирующими мощностями субъектами электро­энергетики, от технологических осо­бенностей работы которых во многом зависит бесперебойное функциони­рование энергосистемы. Исключительно важной ролью данных субъектов объясняются и некоторые нюансы их участия в оптовом рынке — объемы электро­энергии таких производителей в первую очередь принимаются оптовым рынком (абз. 9
    п. 2 ст. 32 ФЗ «Об электроэнергетике»). В целях обеспечения системной надежности оказание ими этих услуг может стать в определенные периоды обязательным (п. 1 ст. 36 ФЗ «Об электроэнергетике»).
    Системная надежность ЕЭС России поддерживается также за счет формирования технологического резерва мощности — под этим понимается величина установленной генерирующей мощности поставщика (производителя) электроэнергии, уровень которой в любое время позволяет нести заданную нагрузку. В законе содержится требование о необходимости создания достаточного резерва генерирующих мощностей (п. 1 ст. 46). Данные услуги предоставляются генерирующими компаниями и Системным оператором потребителям электроэнергии, а также другим генерирующим компаниям. Как вариант — услугу получает Системный оператор, который будет использовать имеющийся резерв мощности в процессе своей работы (например, в целях предотвращения аварий и т. д.). Порядок оказания данных услуг установлен Правилами оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода (утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.10.2003 г. № 643), порядок их оплаты — Постановлением Правительства РФ от 07.12.2005 г. № 738.