Переход от госрегулирования к саморегулированию в энергетике

Рубрика:

Рынок и право

 

Авторы

Федорченко Елена, Начальник отдела систем менеджмента НП «ИНВЭЛ»

Свириденко Олег, Руководитель департамента нормативно-технической политики НП «ИНВЭЛ»

 

    Многочисленные исследования, связанные с поиском наиболее эффективных способов регулирования общественных отношений, приводят к выводу, что таковыми являются спонтанные процессы самоорганизации, обеспечивающие постепенное совершенствование складывающихся либо уже сложившихся отношений между участниками отдельных систем. Безусловно, роль закрепленных в законодательных актах норм права очень важна, однако в последнее время все большее значение приобретают механизмы самоорганизации и самоконтроля, особенно если эти механизмы применяются относительно узкими отраслевыми сообществами. В таком случае и возникает саморегулирование, под которым может пониматься как непосредственно профильная деятельность, так и институт права1.
    Саморегулирование в широком смысле — это способность хозяйствующих субъектов в рамках той или иной модели самоорганизации экономической системы добровольно принимать на себя установленные нормы поведения, правила деятельности и стандарты взаимоотношений.
    Данный подход в целом отражен законодательством России. Согласно Федеральному закону от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», саморегулирование понимается как «самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил».
    Под стандартами и правилами саморегулируемой организации (СРО) подразумеваются требования к порядку осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО; при этом федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила, как и особенности содержания, разработки и утверждения стандартов и правил СРО.
    В контексте проводимой в России политики по снижению административной нагрузки и снятию административных барьеров в последнее время сложилась практика передачи части государственных полномочий профессиональным сообществам и более широкого применения механизмов саморегулирования в отдельных областях общественных отношений.
    Таким образом, можно констатировать, что суть саморегулирования состоит в передаче государством функций по установлению норм и правил поведения в той или иной сфере саморегулируемой организации.
    Фундаментальными документами, регламентирующими отношения в сфере электроэнергетики и функционирование Единой энергетической системы России, являются федеральные законы «Об электроэнергетике»2 и «О техническом регулировании»3.
    Первый из них определяет правовые основы экономических отношений в отрасли.
    Второй — упорядочивает систему требований к продукции и связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Данная система требований включает документы, устанавливающие нормы обязательного и добровольного характера применения.
    Обязательные нормы могут содержаться только в технических регламентах. Они описывают минимально допустимые требования к безопасности и принимаются в целях, оговоренных Федеральным законом от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»4.
    Правила, не связанные с безопасностью продукции, не являются обязательными и применяются на добровольной основе.
    В результате такого разграничения характера требований появился явный пробел в правовом регулировании вопросов, крайне важных для функционирования энергетических объектов и ЕЭС в целом. Один из этих вопросов — обеспечение надежности работы энергосистемы.
    В настоящее время становится очевидным, что для выполнения многих значимых задач необходимо изменение основ регулирования в отрасли. Вот лишь некоторые из подобных задач:

  • интеллектуализация и эффективное развитие российских электрических сетей;
  • поддержка новых направлений в энергетике (например, использование водорода в качестве топлива);
  • строительство генерирующих объектов, интегрированных в распределенную энергетику, шельфовых суперсетей, объединяющих транспортировку продукции шельфовых энергоустановок;
  • наращивание объемов геотермальной генерации.
    Кроме того, без изменения способов регулирования невозможен переход к решениям, позволяющим сочетать солнечную, ветряную, приливную, гидрогенерацию в рамках одной энергосистемы.
    Каковы особенности применения механизмов саморегулирования в электроэнергетике, а в перспективе и во всем топливно-энергетическом комплексе России? Саморегулирование в электроэнергетике способствует преодолению сразу нескольких ключевых проблем, касающихся, во-первых, совершенствования нормативно-правовой и нормативно-технической базы, во-вторых — обеспечения безопасности и надежности функционирования ЕЭС, в-третьих — инновационного развития электроэнергетики.
    При этом важно отметить, что внедрение механизма саморегулирования возможно без существенных финансовых затрат со стороны федерального бюджета, а также без масштабного изменения действующего законодательства.
    О перспективности широкого распространения принципов саморегулирования свидетельствует и имеющийся мировой опыт.
    В Великобритании с октября 2003 г. действует ассоциация, объединяющая розничных поставщиков энергии (Energy Retail Association — ERA). В нее входят такие компании, как British Gas, EDF Energy, Npower, Power-gen, ScottishPower, Scottish and Southern Energy и др. Ассоциация активно сотрудничает с государственными органами в целях защиты отрасли от излишнего регулирования, которое может помешать ее развитию. ERA разрабатывает внутренние документы, упорядочивающие деятельность ее членов.
    В Европейском союзе функционирует Европейская сеть системных операторов передачи электроэнергии (European Network of Transmission System Operators for Electricity — ENTSO-E). Участниками организации являются 42 системных оператора из 34 стран. ENTSO-E объединила шесть ассоциаций операторов магистральных сетей Европы и обеспечивает:
  • надежную эксплуатацию, оптимальное управление и развитие европейской системы передачи электроэнергии;
  • энергетическую безопасность;
  • удовлетворение потребностей внутреннего рынка энергии.
    В США создана саморегулируемая Североамериканская корпорация по надежности в электроэнергетике (North American Electric Reliability Corporation — NERC). Она разрабатывает стандарты надежности (NERC Reliability Standards), а также контролирует их соблюдение. Полномочия по разработке стандартов ей предоставлены Американским национальным институтом стандартизации (ANSI). Работа осуществляется с привлечением широкого круга представителей различных секторов энергетики на основе принципа открытости и сбалансированности мнений, а контроль за соблюдением стандартов ведется с помощью строгих программ мониторинга, аудита и путем использования системы финансовых штрафов или других санкций в случае нарушений.
    NERC сотрудничает с Североамериканским советом по стандартам в энергетике (NAESB), который определяет стандарты бизнес-практики, в результате многие из них дополняют стандарты надежности NERC. Первая серия стандартов была введена в действие в 2005 г., а в марте 2007 г. большинство документов было одобрено Федеральной энергетической комиссией, приобретя статус обязательных не только в Соединенных Штатах, но и в ряде провинций Канады.
    Ожидается, что в законодательство США будут внесены поправки об уголовной ответственности за несоблюдение стандартов надежности.
    В России существуют все необходимые предпосылки для инновационного развития Единой энергетической системы с учетом ее состояния и технологических особенностей. ЕЭС способна стать полностью интегрированной, саморегулирующейся, самовосстанавливающейся системой, имеющей сетевую топологию на основе единых стандартов. Решение подобных задач наиболее эффективно путем применения механизмов саморегулирования.
    Централизованное регулирование ЕЭС со временем уступит место интеллектуальной системе распределенного контроля. Преимущества самоорганизации помогут сформировать отличительные черты сетей будущего.