Интервью с исполнительным директором ОАО «Энергокомплекс» Дмитрием Селькиным, членом экспертного совета НП «Центр развития ГЧП», начальником отдела электроэнергетики ОАО «Газпромбанк» Павлом Шевченко

ЭР: Какие из сфер экономики наиболее перспективны для развития практики государственно-частного партнерства? Как повлиял кризис на становление ГЧП в энергетике?

П. Ш.: ГЧП по своей экономической природе является результатом развития хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации социально значимых объектов, в первую очередь — в сегменте инфраструктуры. На сегодняшний день в России проекты в формате ГЧП реализуются в основном при строительстве автодорог и развитии аэропортов. Однако ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях, среди которых энергетика занимает одну из приоритетных позиций. С учетом значительного износа основных фондов и хронического недофинансирования схемы ГЧП логично вписываются в контекст модернизации отрасли. Таким образом, под влиянием кризисной ситуации и давно назревшей необходимости обновления генерирующих объектов и сетевой инфраструктуры развитие государственно-частного партнерства в энергетике должно получить дополнительный импульс.

Д. С.: Воздействие мирового финансового кризиса на энергетику можно рассматривать двояко. С одной стороны, в результате падения объемов промышленного производства временно снизилась актуальность такого понятия, как «энергодефицит», и появилась возможность строить, что называется, не «с колес». Это положительная тенденция. С другой стороны, наблюдается недостаток ликвидности, сократились финансовые ресурсы как у государства, так и у частных инвесторов, требования к инвестиционным проектам стали более жесткими. При этом в среднесрочной перспективе потребность в строительстве и реконструкции энергообъектов остается. В подобной ситуации для поддержания надежности функционирования энергетики синергия бизнеса и государства просто необходима.

ЭР: Насколько и при каких условиях возможно взаимовыгодное партнерство государства и частных инвесторов?

Д. С.: Логика ГЧП состоит в привлечении государством на партнерской основе частных инвесторов к реконструкции и развитию социально значимых объектов путем заключения юридически обязывающих инвестиционных соглашений. Такие соглашения должны в равной степени учитывать интересы государства и бизнеса. При этом инвестор обретает право получения прибыли от пользования, управления или владения таким объектом в рамках заключенного инвестиционного договора. Затраты и риски, равно как и доходы, образующиеся в процессе эксплуатации объекта, делятся между государством и бизнесом на основе достигнутых договоренностей. Партнерство позволяет государству повышать эффективность капиталовложений и управления объектами за счет привлечения частных партнеров, сокращать использование своих финансовых и административных ресурсов, добиваться дополнительного социально-экономического эффекта. Мировой опыт показывает, что наибольшее распространение ГЧП получило в категории ориентированных на спрос со стороны населения проектов с большими объемами требуемых затрат и длительными сроками окупаемости.

П. Ш.: Государство создает соответствующую институциональную среду для работы частных компаний, в том числе механизм регулирования их деятельности, а также предоставляет гарантии стабильности условий партнерства. Государство может также выступать соинвестором, а в некоторых случаях — и координатором проекта (прежде всего в проектах комплексного развития регионов).

Бизнес, пользуясь государственными активами и гарантиями, привносит в соответствующую сферу организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции. Принципиально важной для бизнеса становится появляющаяся в рамках ГЧП возможность минимизировать риски предпринимательской деятельности (особенно законодательные и политические), а также добиться коммерческой эффективности подобных проектов за счет поддержки государства.

ЭР: Как известно, в России ГЧП в большинстве своем реализуется через концессионные соглашения. Как вы оцениваете потенциал применения такого механизма в энергетике?

П. Ш.: Что касается энергетической отрасли, то создание здесь ГЧП в его классическом понимании — с использованием механизма концессии — не вполне осуществимая задача, поскольку бoльшая часть активов приватизирована. Нужен несколько иной подход.

Возьмем за основу то, что каждый проект имеет как коммерчески эффективную составляющую, так и дополнительные инфраструктурные отягощения. Например, в генерации это строительство различных вспомогательных объектов, коммуникаций, дорог и т. д. Необходимость финансирования инфраструктуры за счет средств частного инвестора снижает экономическую эффективность проекта. Так, стоимость прокладки газопровода в зависимости от его диаметра и природных условий в регионе может достигать 1 млн долл. за 1 км. Необходимость строительства 10—20 км газопровода в сложных природных условиях может увеличить стоимость возведения станции мощностью 50 МВт на 10—20%. В подобных случаях для реализации проекта требуется определенная синергия государства и бизнеса. Схемы могут быть различны: прямое частичное госфинансирование инфраструктуры, ценовые и тарифные гарантии, разделение существующих рисков (например, принятие государством инфляционного риска) и т. д.

ЭР: За счет каких источников обеспечивается финансирование строительства объектов энергетической инфраструктуры и какова роль государства в этом процессе?

Д. С.: Задача государства в рамках ГЧП отдать «на откуп» частному бизнесу те проекты, которые он может реализовать самостоятельно, и осуществлять поддержку социально значимых, но коммерчески неэффективных направлений.

Мировая практика свидетельствует: прямое государственное финансирование — лишь один из вариантов ГЧП, причем не самый распространенный. Средства у бизнеса есть. Надо только гарантировать долгосрочную возможность их вложения с приемлемыми рисками.

Инвестиционные инструменты в разных странах различны. В качестве примера можно привести инфраструктурные облигации. Этот инструмент — не панацея, он не снимает всех проблем, но в тех проектах, которые способны генерировать стабильный денежный поток, он позволяет решить чрезвычайно острый на данный момент вопрос нехватки длинной рублевой ликвидности путем привлечения средств консервативных инвесторов (прежде всего пенсионных фондов).

Однако несмотря на эффективность инфраструктурных облигаций, практика их применения в России фактически отсутствует. Это связано в первую очередь с неразвитостью соответствующей законодательной базы. Был опыт использования подобного механизма в нескольких проектах, например в РЖД. Однако ситуация так и осталась на уровне пилотных проектов, которые основывались не на законодательстве, а на разовых договоренностях о поддержке.

В энергетике — при условии правильного распределения и компенсации ряда рисков — такой инструмент, как инфраструктурные облигации, был бы крайне востребован в зонах, существующих вне рынка, в частности на Дальнем Востоке и в Забайкалье, где как минимум в среднесрочной перспективе возможны гарантии возвратности средств инвесторов путем утверждения долгосрочной инвестиционной надбавки к тарифам.

П. Ш.: То, что энергетика нуждается в участии частного капитала, не вызывает сомнений. Для этого, по сути, и задумывалась реформа. Стоит отметить, что приватизация, как, впрочем, и госзаказ, — один из базисных элементов ГЧП. Всего же в мировой практике насчитывается несколько десятков различных схем государственно-частного партнерства.

Сегодня основная задача НП «Центр развития государственно-частного партнерства» — совместно с Министер­ст­вом энергетики и Министерством экономического развития РФ разработать и предложить форму, которая способна максимально учитывать особенности электроэнергетической отрасли, в том числе в региональном разрезе.

ЭР: Могли бы вы рассказать о реализованных проектах в энергетике?

Д. С.: Ярким примером ГЧП в энергетике стал успешный ход реализации инвестиционной программы ОАО «Энер­го­­комплекс», Банка ВТБ и прави­тель­ства Москвы.

Проекты, выполняемые специалистами ОАО «Энергокомплекс», входят в программу комплексного развития системы электроснабжения Москвы. В соответствии с этой программой ОАО «Энерго­комплекс» станет конечным собственником построенных объектов. До 2011 г. включительно будет осуществляется проектирование и строительство 14 подстанций высокого напряжения общей трансформаторной мощностью 4480 МВА. Для реализации проекта Банк ВТБ открыл кредитную линию на 59 млрд руб. для ОАО «Энерго­комплекс» до 2014 г. Стабильное финансирование позволяет строить и сдавать объекты в назначенные сроки. Введены в эксплуатацию уже четыре электроподстанции, еще шесть ПС находятся в различной степени готовности, их сдача запланирована в 2010—2011 гг. Остальные проектируются.

Несмотря на то, что данная программа не является концессией, по своей сути она очень близка к логике ГЧП, в том числе в контексте зарубежной практики.

ЭР: Какова роль правительства Москвы в выполнении этого проекта?

Д. С.: Изначально компанией «Энерго­комплекс» были вложены собственные средства, а в дальнейшем получен кредит от ВТБ. Правительство Москвы со своей стороны предоставляло землю, снимало препятствия в процессе выпуска необходимой документации, освобождало площадки под строительство, регулировало взаимоотношения всех участников программы. Правительство Москвы помогало и продолжает помогать в вопросах, от которых зависит успешная реализация программы строительства подстанций. Соответственно, банк охотно кредитовал частного инвестора, зная, что проект поддерживается на государственном уровне. Это одна из моделей организации ГЧП. По­доб­ные варианты есть и в других регионах, например в Красноярском крае.

Таким образом, с точки зрения практики проекты ГЧП в энергетике реализуемы и эффективны.

ЭР: С какими проблемами приходится сталкиваться при внедрении принципов ГЧП в энергетике и каковы пути их решения?

Д. С.: Фундаментом для развития ГЧП является законодательная база, которая должна отвечать потребностям экономики страны. В России этого пока, к сожалению, нет. Существует только один федеральный закон, касающийся данной сферы, — это Закон о концессиях. Но форма концессии — лишь одна из разновидностей государственно-частного партнерства. Более того, структура и механизмы упомянутого закона, инициатором которого был Минтранс, ориентированы именно на транспортную отрасль. На его основе достаточно сложно организовать ГЧП в других секторах экономики.

Государственно-частное партнерство предполагает четко прописанные обязательства государства и бизнеса. Когда нет всестороннего понимания прав и обязанностей партнеров — возникает множество вопросов и, как следствие, серьезно возрастают риски и снижается эффективность сотрудничества.

Причем к процессу развития правового поля ГПЧ необходимо активно привлекать и регионы. Уже шесть субъектов Федерации приняли свои региональные правовые акты в этой сфере. Пока­зателен пример Санкт-Петербурга, где вполне успешно реализуются проекты ГЧП в инфраструктуре на основе нормативных документов местной законодательной власти. Таким образом, начинать следует с регионов — там готовить соответствующие нормативные акты о ГЧП. Каждый регион нуждается в проектах в разных отраслях: кто-то — в обновлении фондов ЖКХ, а где-то следует приниматься за теплоэнергетику. Именно регионы могут максимально корректно отразить свои нужны в региональном законодательстве.

П. Ш.: Ключевая проблема заключается как раз в отсутствии полноценных правовых гарантий со стороны государства, прописанных на уровне законов. Есть определенные договоренности, но они не всегда поддержаны законодательно и носят порой разовый характер или относятся к отдельным отраслям. Это, безусловно, создает дополнительные сложности для инвесторов. Сложившуюся ситуацию нужно менять, причем с помощью объединенных усилий государства и бизнеса. Я думаю, Россия будет развивать энергетику и другие социально значимые и капиталоемкие отрасли именно в логике государственно-частного партнерства. Страна постепенно интегрируется в мировую экономику, что приводит к большему вовлечению российского бизнеса в глобальную конкуренцию на рынках вне России и внутри нее. Для поддержания долгосрочной конкурентоспособности необходимо решать задачи по модернизации и повышению эффективности ключевых отраслей (транс­порт, энергетика и т. д.). Ведь не зря руководители международных компаний на встрече с премьер-министром обозначили, что дешевая электроэнергия всегда являлась основным конкурентным преимуществом России как места размещения новых производств. Инвестиции, необходимые для полноценного решения задачи по модернизации энергетики без привлечения средств частных инвесторов, в бюджете отсутствуют. Таким образом, есть понимание необходимости привлечения инвестиций, а это осуществимо лишь при наличии стабильных и понятных для всех правил игры.

Д. С.: Разумеется, должны быть законодательно оформлены некие гарантии при вложении капитала. Сегодня, инвестируя в крупный энергопроект, компания ощущает на себе все «прелести» рыночного и политического рисков.

Для активного развития ГЧП в России требуется политическая инициатива государства. Но и бизнес должен подключаться к этому процессу.

П. Ш.: Согласен. В целом это непростой вопрос, в его решении задействованы многие федеральные учреждения и организации, в том числе Государ­ствен­ная дума, Ааппарат Правительства РФ, Министерство энергетики, Минис­тер­ство экономического развития. Откла­дывать внедрение механизмов ГЧП в энергетике не представляется возможным, поскольку речь идет в первую очередь о колоссальном износе основных фондов в отрасли. Таким образом, крайне важно, что понимание необходимости внедрения принципов государственно-частного партнерства в энергетике присутствует на правительственном уровне.