Третий "энергопакет" ЕС: влияние на развитие российской электроэнергетики

Рубрика:

Рынок и право

 

Автор

Сидоровская Наталья, Ведущий эксперт департамента международного сотрудничества ОАО "СО ЕЭС"

 

    По мнению Еврокомиссии, данные меры будут способствовать созданию открытого, более конкурентного и устойчивого рыночного пространства, стимулировать энергоэффективность и предоставлять равный доступ на рынок всем его участникам. Они также направлены на обеспечение надежности поставок, в частности путем улучшения инвестиционного климата для осуществления вложений в строительство генерирующих мощностей и развитие сетевой инфраструктуры. Кроме того, указанные законодательные предложения ужесточают условия работы энергокомпаний из третьих стран - с тем чтобы гарантировать однородную конкурентную среду на энергетическом рынке ЕС.

    Требования к третьим странам
    1. Еврокомиссия, признавая стратегическую важность энергетической отрасли для ЕС, включила в пакет предложений ряд защитных мер, которые обеспечат соответствие требованиям Евросоюза в части разделения энергобизнеса по видам деятельности (далее - РВД) в случае приобретения компаниями из третьих стран акций операторов или собственников магистральных сетей в ЕС. Если покупатель не сможет доказать свою полную непричастность к генерирующему и/или сбытовому бизнесу на территории ЕС, Еврокомиссия будет вправе вмешаться и предотвратить заключение такой сделки.
    2. В первоначальном проекте Еврокомиссия предложила запретить компаниям из третьих стран приобретать контрольные пакеты акций операторов магистральных сетей или предприятий, имеющих в собственности магистральные сети в ЕС, без заключения отдельного соглашения между ЕС и третьей страной.
    На очередном заседании Энер-гетического совета 10 октября 2008 г. министры энергетики Евросоюза отказались от идеи такого соглашения. Вместо этого государства ЕС смогут подписывать двусторонние договоры с третьими странами на покупку последними тех или иных сетевых активов, а национальные регуляторы станут определять соответствие сделки правилам ЕС по РВД, одновременно выявляя потенциальную угрозу энергобезопасности своих стран и ЕС в целом. Решение национальных регуляторов - вне зависимости от того, положительное оно или отрицательное, - должно быть передано на рассмотрение Еврокомиссии, которая также даст свою оценку. Мнение Еврокомиссии рекомендуется учитывать, однако оно не будет обязательным.
    3. Собственник или оператор магистральных сетей в ЕС не может находиться под контролем государственной компании из третьей страны.
    4. Уровень инвестиций в генерирующие и сбытовые предприятия на территории Евросоюза со стороны компаний из третьих стран проектами документов не ограничивается.

    Предпосылки принятия новых мер
    Еврокомиссия объясняет необходимость включения статьи о третьих странах в новые директивы по электроэнергетике и газу тем, что стратегия этих государств может быть направлена на получение контроля на рынке ЕС не только в секторе сбыта, но и в секторе передачи электроэнергии и транспортировки газа посредством приобретения магистральной транспортной инфраструктуры. Такая стратегия, по мнению Еврокомиссии, поставит под угрозу стремление ЕС диверсифицировать поставки газа, позволит компаниям из третьих стран влиять на эксплуатацию и развитие сетей и трубопроводов, предпринимать дискриминационные действия против европейских компаний, не имеющих в собственности магистральной инфраструктуры.
    Указанные решения были предложены Еврокомиссией также в связи с тем, что энергетические рынки государств ЕС и рынки стран, являющихся основными энергопоставщиками Евросоюза, не в равной мере открыты для зарубежных инвесторов. Более того, рынки поставщиков остаются закрытыми, считают в Брюсселе. Комиссия заинтересована в получении к ним большего доступа и создает условия, которые бы способствовали этому.
    Между тем опасения Евро-комис-сии и предлагаемые шаги в отношении компаний из третьих стран не могут быть признаны обоснованными применительно к российскому рынку электроэнергии, который в значительной степени открыт для иностранных инвесторов, представленных, как правило, вертикально интегрированными компаниями ЕС,и реформирован на базе модели, близ-кой ЕС. Возможно, Еврокомиссия любыми путями пытается получить доступ на российский рынок газа, который действительно является более закрытым и монополизированным.

    Анализ предложений Еврокомиссии
    Расхождение в тексте документов

    Документ "Общие правила вну-т--реннего рынка электроэнергии. Предложения для внесения в Ди-рек-тиву Европейского парламента и Совета, изменяющие положения Директивы 2003/52/ЕС Евро-пей-ского парламента и Совета от 26.06.2003" (далее - Предложения для директивы) не полностью соответствует тексту "Пояснительной записки к третьему энергетическому пакету документов. Предложения для внесения в Директиву Европейского парламента и Совета, изменяющие положения Директивы 2003/52/ЕС Европейского парламента и Совета от 26.06.2003" (далее - Пояснительная записка).
    Так, в Пояснительной записке содержится требование, согласно которому "компании из третьих стран, занимающиеся деятельностью в области генерации и/или сбыта электроэнергии в ЕС, не могут владеть или управлять магистральной сетью в какой-либо из стран-членов ЕС". В тексте же Предложений для директивы указание на применимость этого требования именно в пределах ЕС отсутствует.
    Следовательно, данное требова-ние должно распространяться на работу энергетичес-ких компаний из третьих стран не только в Евро-союзе, но и вне его границ? (Ранее Еврокомиссия высказала свои опасения относительно негативного влияния фактора вертикальной интеграции компаний вне пределов ЕС на функционирование европейского энергетического рынка.)
    Вышеприведенное предположение выглядит настолько абсурдным, что больше похоже на опечатку. Очевидно, что Еврокомиссия не сможет осуществлять эффективный контроль над разделением компаний по видам деятельности в других странах, не являющихся членами ЕС, особенно когда вертикально интегрированные структуры находятся в собственности государства.

    Ограничение деятельности госкомпаний из третьих стран
    В соответствии со ст. 8 (б) Пред-ложений для директивы собственник или оператор магистральных сетей в ЕС не может находиться под контролем государственной компании из третьей страны (не являющейся членом Евросоюза): "Без ущерба для выполнения международных обязательств ЕС в том случае, когда собственник магистральных сетей или оператор магистральных сетей, нахо--дящийся под контролем лица или лиц из третьих стран, подает заявку на проведение сертификации :такая заявка должна быть отклонена. Исключения могут составить случаи, когда собственник магистральных сетей или оператор магистральных сетей способен доказать, что на его деятельность не будет оказано прямое или косвенное влияние :со стороны :третьего государства".
    Иными словами, поскольку российская сетевая компания ОАО "ФСК ЕЭС" и системный оператор ОАО "СО ЕЭС" находятся под конт-ро-лем государства, в случае принятия Предложений в сегодняшнем варианте они не смогут приобретать контрольные или значительные пакеты акций операторов магистральных сетей в ЕС, как и европейских предприятий, владеющих магистральной сетевой инфраструктурой, даже не ведя деятельности в сфере генерации и/или сбыта электроэнергии в Евросоюзе и за его пределами.
    Между тем данный фактор сегодня не является существенным для вышеуказанных российских компаний, поскольку такие приобретения не входят в их стратегию. Кроме того, в большинстве стран ЕС магистральные сети находятся в собственности государственных предприятий, которые едва ли примут решение об их продаже в ближайшем будущем.

    ОАО "Газпром"
    Основной целью новых законодательных инициатив Еврокомиссии в области энергетики является ограничение влияния ОАО "Газпром" на европейском рынке для уменьшения зависимости стран ЕС от поставок российского газа.
    Так, в Приложении VIII "Оценка влияния. Рабочий документ Евро-пейской комиссии, сопровождающий третий энергетический пакет предложений" дан анализ участия ОАО "Газпром" в акционерном капитале энергетических компаний ЕС, большинство которых представляют собой вертикально интегрированные структуры.
    В случае утверждения статьи о третьих странах в пакете новых директив ЕС по газу и электроэнергетике в вышеупомянутом варианте и вне зависимости от применения требования по РВД в пределах ЕС (или также за его пределами) возможности для инвестиций ОАО "Газпром" в европейскую энергетику окажутся в значительной степени закрыты. Помимо этого, газовый холдинг будет вынужден продать часть своих активов в ЕС, включая электроэнергетические. Ни одна российская электроэнергетическая компания в настоящее время не находится в подобном положении.

    Заключение
    Недавнее решение Энергетического совета ЕС отказаться от заключения между Евросоюзом и третьей страной соглашения, одобряющего сделку по приобретению контрольных пакетов акций европейских операторов или собственников магистральных сетей, является положительным шагом для российских энергокомпаний. Подготовка и подписание договора на уровне ЕС - необычайно сложный и длительный процесс, который использовался бы Сообществом для продвижения своих политических интересов и амбиций. Правда, решение Энергетического совета ЕС должно быть еще одобрено на очередном заседании Европейского парламента, что с уверенностью спрогнозировать невозможно.
    В январе 2008 г. в качестве альтернативы дроблению вертикально интегрированных энергетических компаний по типу собственности на уровне операторов магистральных сетей ряд государств ЕС по инициативе Германии и Франции выдвинули предложение об "удовлетворяющем всем требованиям эффективном разделении" (Effective and Efficient Unbundling - EEU), которое также стало известно как "третий путь".
    Смысл этого предложения заключается в том, чтобы усилить функцио-нальное разделение в рамках одной компании деятельности в сегментах генерации и/или сбыта электроэнергии и ее передачи по магистральным сетям (эти виды бизнеса уже сейчас ведутся разными юридическими лицами) - вместо продажи сетевых активов или создания независимого системного оператора (ISO1). Будет логичным, если принятие предложения отразится и на статье о третьих странах - это обеспечило бы равные условия для участников рынка ЕС. Но пока никаких заявлений со стороны Евросоюза об этом не сделано, и, похоже, "третий путь" на третьи страны распространять не планируется.
    К сожалению, в настоящее время российские сетевые компании не проявляют достаточного интереса к данному вопросу, поскольку их нынешняя инвестиционная политика не направлена на приобретение активов в ЕС. Но не исключено, что рано или поздно стратегия развития изменится, между тем как утвержденные законодательные меры Еврокомиссии, в том числе статью о третьих странах, будет невозможно отменить.
    Сегодня необходимо внимательно следить за развитием дискуссии и активно заявлять свою позицию партнерам в ЕС. Уже в январе должно состояться второе чтение третьего "энергопакета" в Европейском парламенте. В том случае, если Евро-парла-мент придет к соглашению с Энергетическим советом по ключевым пунктам нововведений, законодательные предложения о либерализации внутреннего энергетического рынка Евросоюза будут приняты в первой половине 2009 г.