Первое июля - начало новой энергетики

 

Автор

Волик Владимир, Генеральный директор компании Branan

 

    Вкратце про первое июля этого года
    Первого июля 2008 г. компания, которая уже больше 10 лет управляет почти 80% российской электроэнергетической отрасли, исчезает.
    В этот день произойдет несколько следующих друг за другом процедур:

  • регистрация 28 выделенных из ОАО РАО "ЕЭС России" компаний;
  • присоединение 23 из числа выделенных к уже существующим компаниям отрасли;
  • присоединение ОАО РАО "ЕЭС России" к ОАО "ФСК ЕЭС" (именно после этой процедуры ОАО РАО "ЕЭС России" как юридическое лицо исчезает).
        Таким образом, после 1 июля 2008 г. будут существовать следующие компании:
  • государственные компании (контрольный пакет акций или больше принадлежит РФ) - ФСК ЕЭС, холдинг МРСК, РАО "ЭС Востока", ГидроОГК, СО ЕЭС, ИнтерРАО ЕЭС, Росэнергоатом;
  • частные компании - шесть ОГК, 14 ТГК и почти все сбытовые компании.
        Далее представляется мнение, как в условиях такой структуры собственности компаний большой энергетики целесообразно выстраивать систему регулирования, и в чем ее новация и сложность.

        О сложностях изменения текущей системы регулирования
        Очевидно, что в условиях отсутствия единого центра, каким было РАО "ЕЭС России" со своими механизмами корпоративного контроля над энергокомпаниями, система регулирования должна корректироваться. Сферы, где это осуществится, обозначены в ФЗ "Об электроэнергетике". Следует выделить основные области регулирования:

  • государственное прогнозирование;
  • управление государственной собственностью в электроэнергетике;
  • техническое регулирование;
  • антимонопольное регулирование;
  • регулирование цен (тарифов);
  • регулирование рынков;
  • управление надежностью.
        До настоящего времени система регулирования электроэнергетики была устроена следующим образом.
        РАО "ЕЭС России" и Росэнергоатом - две подконтрольные государству компании вели с различными органами власти переговоры по вопросу регулирования их деятельности в рамках краткосрочного и долгосрочного планов. Государственные ведомства в отношении этих компаний фактически всегда занимали следующую позицию: "предлагайте нам, как мы вас будем регулировать, затем мы посмотрим, насколько нам это удобно2, и тогда, возможно, будем согласовывать". Принципиально, что на уровне законов и постановлений данная "удобная" логика уже изменилась, но, к сожалению, пока есть РАО "ЕЭС России", реально она остается. ОАО РАО "ЕЭС России" - это совокупность исполнительских функций регулятора, которые со временем совершенствовались и подкреп-лялись компетенциями. Головной энергетический холдинг всегда занимал активную позицию и выступал инициатором принятия многих нормативов, определяющих правила регулирования, одновременно являясь практически единственным объектом того же регулирования. Его внутрикорпоративные правила и стандарты не требовали нормативного отраслевого статуса, что во многом облегчало деятельность федеральных регуляторов. Например, более 500 внутренних правил по эксплуатации энергетического оборудования являются обязательными только благодаря корпоративному контролю РАО "ЕЭС России" над своими дочерними компаниями. Иных оснований придерживаться этих правил у энергетических компаний нет. Однозначно, что такие нормы, если иных не будет, станут рекомендательными. Тем не менее некоторые из них, очевидно, должны быть утверждены, если не за-конами или постановлениями Правительства РФ, то, как минимум, приказами отраслевого министерства, коим сегодня является Минпромэнерго.
        Итак, первая сложность трансформации системы регулирования - необходимость смены "удобства единоподчиненности".
        Вторая сложность - риск потери накопленной компетенции. Последняя подразумевает наличие большого "пласта" квалифицированных сотрудников, имеющих огромный опыт управления сложными энергосистемами и процессами в разных условиях, а также их технологиями (в том числе и информационными). Потеря такой компетенции для регуляторов может стать ключевой, и особенно весной этого года.
        На сегодняшний день фактически со стороны государства электроэнергетическая отрасль управляется такими основными субъектами, как: МЭРТ, ФАУФИ, ФАС, Минпромэнерго, ФСТ.
        ФСТ отвечает за тарифную политику, ФАС осуществляет антимонопольный надзор, Минпромэнерго занимается решением общесистемных отраслевых вопросов, в том числе связанных с развитием рынка электроэнергии и мощности, разработкой нормативов по отрасли. МЭРТ в современной модели реализует задачи по реформированию отрасли, а ФАУФИ - функции управления государственным имуществом (как и другими государственными активами, вне зависимости от их отраслевой принадлежности). Решение же сутевых вопросов фактически принимает МЭРТ по согласованию с Минпромэнерго.
        Рассмотрим более подробно каждую из вышеназванных сфер.
        Государственное прогнозирование - это разработка, утверждение и контроль над исполнением таких программных документов, как:
  • генеральная схема развития электроэнергетики;
  • инвестиционные программы;
  • прогнозные энергобалансы;
  • прогноз спроса на электроэнергию;
  • региональные программы развития электроэнергетики.
        Фактически указанные функции на 90% осуществляются ОАО РАО "ЕЭС России". В будущем основная роль по формированию прогнозных документов будет принадлежать отраслевому регулятору. Компетенции, которые необходимы для выполнения данных функций, представят: Совет рынка, АПБЭ, СО ЕЭС, ФСК, отраслевые институты. Кроме этого следует отметить, что немаловажную роль в системе государственного отраслевого долгосрочного планирования будут играть поддержка НИОКР в электроэнергетике и формирование технической политики, носящей исключительно рекомендательный характер для частных энергетических компаний, которая может использоваться в качестве ориентира для развития новых технологий в отрасли. Предполагается, что данный блок функций возьмет на себя отраслевой регулятор, который будет отслеживать все новации в технологиях, оказывать содействие и осуществлять поддержку в развитии отдельных направлений в науке, привлекая независимую экспертизу научно-технического сообщества.
        Управление государственной собственностью в электроэнергетике - это, в основном, исполнение функции собственника государственного пакета акций, выполнение которой осуществляется посредством системы корпоративного управления, фактически проводимого сегодня РАО "ЕЭС России" по отношению к своим дочерним компаниям. Предполагается, что и формально и реально данную функцию будет выполнять отраслевой регулятор в отношении естественных монополий, а также компаний с государственной долей участия.
        Техническое регулирование - сфера формирования норм и правил, обязательных и рекомендуемых к исполнению для всех субъектов отрасли. Надзор за их соблюдением, в первую очередь связанных с безопасностью эксплуатации объектов электроэнергетики, будет обеспечиваться Ростехнадзором. При этом планируется, что отраслевой регулятор должен разрабатывать методологическую основу технического регулирования.
        Антимонопольное регулирование. С появлением большого количества неаффилированных друг с другом компаний у ФАС возникает дополнительный объем работ в области антимонопольного регулирования. Одним из основных инструментов, который ФАС может использовать, является Совет рынка, призванный отслеживать факты сговора и роста монополизации и давать основания для применения санкций и наложения штрафов на участников рынка.
        Регулирование цен (тарифов). ФСТ, скорее всего, продолжит осуществлять функцию установления тарифов естественных монополий. При этом отраслевому регулятору следует вменить в обязанность разработку методик в установлении тарифов, в первую очередь, на услуги инфраструктурных и сетевых компаний (в том числе методику на основе RAB).
        Регулирование рынков электроэнергии и мощности. В действующей системе регулирования данный элемент, являясь абсолютно новым, в своей основе содержит принципы саморегулирования. Саморегулятор - НП "Совет рынка" будет единственной площадкой формирования баланса интересов субъектов отрасли по вопросам правил работы рынков, правил доступа к нему, системы торгов электроэнергиией и мощностью и т. п. Арбитром же при определении такого рода баланса интересов является государство в лице отраслевого регулятора, учитывающего позиции регуляторов в иных сферах управления отраслью.
        Управление надежностью. Данный блок функций включает в себя управление режимами загрузки мощностей энергокомпаний в любых условиях, в том числе в условиях технологических отклонений и аварий. Данная функция осуществляется СО ЕЭС, однако ответственность за его работу, а также за организацию оповещения и выполнения мероприятий по предотвращению и ликвидации аварий субъектами отрасли будет возложена на отраслевого регулятора.
        Основным инструментарием отраслевого регулятора является статус собственника в отношении государственных компаний (в их числе и естественные монополии); в отношении субъектов оптового рынка - статус определяющего позицию государства в НП "Совет рынка", таким образом оказывая воздействие на субъекты оптового рынка через определение правил доступа к нему. В отношении субъектов, не являющихся участниками оптового рынка, перед отраслевым регулятором стоит задача выработать систему мониторинга показателей их деятельности и систему механизмов влияния в случае отклонения последних от утвержденных законодательством норм.
        Как очевидно, большую часть регуляторных функций, носящих, в основном, институциональный характер, обязан выполнять специальный государственный отраслевой регулятор. Присутствует ощущение, что идея о создании такого отраслевого регулятора, обсуждавшаяся около полутора лет назад в разных кабинетах, поддержана на всех уровнях власти и бизнес-сообществом. На протяжении последнего полугодия "жизни" РАО "ЕЭС России" этот вопрос является особенно острым. Роль такого регулятора может взять на себя возрождающееся Росэнерго, либо специально сформированное министерство энергетики, создаваемое непосредственно в ходе изменения структуры Правительства РФ после президентских выборов. Главное, чтобы ясность по этой проблеме не возникла в последние месяцы функционирования голов-ного энергетического холдинга, когда компетенции и технологии управления будет затруднительно собрать для выстраивания новой и сложной системы государственного регулирования, адекватной структуре отрасли и порядку взаимоотношений ее субъектов. Риск потери управляемости по отдельным процессам в электроэнергетике обусловлен именно неопределенностью государственного отраслевого регулятора.

  •