• Содержание номера
  • Рейтинг:  0 
 

К вопросу о снижении издержек естественных монополий

 

Авторы

Романова Светлана, Генеральный директор группы компаний "Пачоли", к. э. н.

Филимонов Андрей, Эксперт компании "Нексиа Пачоли Консалтинг"

 

    При рассмотрении вопросов ограничения роста потребительских цен, защиты прав потребителей, повышения качества услуг, оказываемых субъектами естественных монополий (СЕМ), неизменно затрагивается роль государства как регулятора в деле последовательного сокращения их издержек и, следовательно, уменьшения тарифных нагрузок на потребителя.
    Несмотря на относительное снижение темпов роста на потребительском рынке, наблюдающееся с июня 2005 г., в целом за период с января по ноябрь прошлого года инфляция составила 10% против 10,5% в 2004 г. Годовой рост оценивается в 11-11,2%, что превышает целевой уровень, установленный на 2005 г. (не более 10%). Превышение целевых показателей инфляции обусловлено среди прочего и резким увеличением тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства в начале 2005 г. Хотя целевые параметры роста тарифов естественных монополий на федеральном уровне и были выдержаны, тарифы на услуги ЖКХ к концу года выросли на 33%, что почти в 1,5 раза превышает запланированные в начале года показатели.
    Согласно прогнозу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации потребительская инфляция в 2006 г. составит не более 8,5%. Для снижения темпов ее роста предполагается изменить принципы определения тарифов на товары (услуги) СЕМ. Так, цены на газ вырастут лишь на 11% (по сравнению с 23% в 2005 г.), а тарифы на электроэнергию для конечных потребителей и железнодорожные перевозки грузов установлены ниже уровня инфляции (7,5%). Таким образом, динамика потребительских цен в 2006 г. будет в большей степени, чем в прошлом году, определяться факторами повышения доходов населения и денежного предложения.
    В соответствии с федеральным законом "О естественных монополиях" основными методами государственного регулирования деятельности естественных монополий являются ценовое регулирование, осуществляемое посредством установления цен (тарифов) или их предельного уровня, и определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Ценовое регулирование (создание ценового коридора на услугу (товар) субъекта естественной монополии) является основным способом установления правил игры на рынке с участием СЕМ и создания стимулирующей конкуренции между отдельными СЕМ, предлагающими аналогичные услуги (товары). Ценовое регулирование предполагает разработку и внедрение субъектами естественных монополий программ по снижению издержек ради уменьшения себестоимости производимых ими услуг (товаров).
    Рассмотрим данный аспект на примере РАО "ЕЭС России". В 2003 г. реализация ряда программ управления издержками компании, связанных с изменением их структуры, позволила снизить затраты на 18,7 млрд руб., что составляет 106% от планового задания. Так, за счет уменьшения расходов на оплату труда удалось сэкономить 30% от общего объема; сокращение затрат на топливо путем проведения технологических мероприятий, тендеров, замещения собственной выработки покупкой энергии на ФОРЭМ дало 24%, снижение расходов на ремонт и материалы - около 17%, уменьшение потерь энергии - 14%, прочие источники снижения издержек - 15%.
    Кроме того, в будущем предполагается установить функциональную зависимость заработной платы от производительности труда (с учетом потребительской инфляции). Этот метод универсален для любых конкурентных рынков1.
    С 2004 г. для энергокомпаний РАО "ЕЭС России" устанавливается задание (лимит затрат), при котором обоснованный рост расходов, связанный с увеличением цен на энергоносители, а также на продукцию и услуги подрядчиков, не может превышать темп повышения утвержденных тарифов. Одновременно в рамках снижения административного контроля и перехода на корпоративное управление расширены права менеджмента энергокомпаний в выборе мероприятий по уменьшению издержек.
    Контроль за расходами энергокомпаний осуществляется укрупненно по направлениям: эксплуатационные расходы (60-80% всех расходов); внереализационные расходы - содержание социальной сферы, отчисления в резервы и списание нереальной к взысканию задолженности, судебные расходы, расходы на консервацию, благотворительность и пр. (5-10%); потери энергии.
    Одним из важных направлений снижения издержек является систематическое проведение энергокомпаниями холдинга тендеров на поставку сырья, материалов и услуг, поскольку затраты на них во многом зависят от промышленной инфляции (в 2004 г. она составила 28,3%) и ценовой конъюнктуры на внешних рынках. По количеству проведенных конкурсов и общей стоимости заключенных контрактов РАО "ЕЭС России" намного опережает остальные компании - естественные монополии. Так, предприятия энергохолдинга в 2003 г. провели 4073 тендера на поставку сырья, материалов и услуг, тогда как общее число конкурсов, проведенных всеми субъектами естественных монополий, в целом по России составило 4715. Общая сумма контрактов, заключенных энергопредприятиями РАО "ЕЭС России" по результатам конкурсов, достигла 24,9 млрд руб. Эти факты подтверждают целесообразность проведения корпоративной политики по управлению издержками.
    Однако такая политика ограничивает инициативу менеджмента дочерних компаний в обеспечении экономии сверх заложенного в тариф предела. Для СЕМ было бы нерационально терять запас эффективности в преддверии очередного периода регулирования тарифов. Именно здесь снижение издержек становится главной целью и основой дееспособности СЕМ.
    Суть вопроса состоит в отказе государства от монопольного права на ценовое регулирование с передачей этой функции потребителю и СЕМ (договаривающимся сторонам) при поэтапном проведении мероприятий по дерегулированию рынка (инвентаризация доступа потребителя к сети, установление доступа потребителя к "узким сечениям", передача обязанности формировать меню тарифов на стадии договорных отношений между поставщиком и потребителем с одновременной индексацией тарифов по методике, утвержденной органом госрегулирования). Методика должна гарантировать невмешательство регулирующих органов в процесс индексирования, кроме случаев отступления от установленных процедур и методик в порядке рассмотрения разногласий.
    Помимо этого, необходимо установить статус доступа к сети относительно его переуступки (аренда, купля-продажа) и принять иные меры, обеспечивающие качественное изменение статуса потребителя - теперь это пользователь сети, независимой, с прямым доступом потребителя и производителя энергии к ее структуре. В этом случае субъекты рынка могут регулировать тарифы в рамках долгосрочных договорных отношений - при необходимости решения проблем, находящихся за пределами интересов действующих субъектов.
    Проблема снижения издержек касается не только производственного цикла, но и инвестиционных процессов. Определенный вклад в ее решение могут внести принимаемые Правительством Российской Федерации инвестиционные программы, реализуемые СЕМ. В идеальной модели инвестиционная составляющая тарифа должна способствовать повышению эффективности функционирования СЕМ и постепенному снижению цены за счет оптимизации производства товара (услуги) либо повышению системной надежности. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации № 332 от 30 июня 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" государство "осуществляет контроль за использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию".
    Однако на практике выполнение инвестиционных проектов сопряжено с целым рядом проблем. Во-первых, отсутствует экономическая и административная ответственность за неверные инвестиционные решения и неэффективное использование инвестиционного капитала. Основным источником средств для отраслевых вложений в последние годы были инвестиционная составляющая тарифа АО-энерго и абонентная плата за услуги по организации функционирования и развитию ЕЭС России. Такой механизм финансирования позволил поддержать отрасль в условиях переходного периода, характеризующегося высоким уровнем инфляции и слабым развитием рынков капитала, однако его применение повлекло за собой снижение требований к эффективности инвестиционного процесса в электроэнергетике, в частности к нерациональному использованию инвестиционных средств. Это проявляется в увеличении доли неработающих активов в общей структуре активов не только РАО "ЕЭС России", но и дочерних энергокомпаний, а также в существенном ухудшении ликвидности инвестиционного капитала. В последние годы стало значительно больше инвестиционных проектов (в том числе проектов, начатых по поручению федеральных и региональных органов власти), имеющих сомнительную эффективность и не обеспеченных финансовыми источниками. При этом действующий механизм регулирования предполагает перекладывание всех инвестиционных рисков на потребителей электроэнергии.
    Во-вторых, потребитель отстранен от принятия инвестиционных решений. При возникновении конфликта между потребителем и СЕМ - производителем электроэнергии регулирующий орган выносит решение в пользу производителя либо отстаивает экономические интересы узкой группы потребителей. Так, необычно холодная зима 2006 г. показала, что энергодефицитными регионами страны являются Москва и Северо-Западный округ, Екатеринбург и Тюмень. Однако инвестиционная программа РАО "ЕЭС России" направлена в основном на строительство энергомощностей в Восточной Сибири, что отвечает интересам конкретной группы крупных промышленных энергопотребителей, обладающих серьезным политическим ресурсом.
    Финансирование отрасли через регулируемые тарифы фактически является формой перераспределения ограниченных инвестиционных ресурсов в пользу электроэнергетики, что сокращает инвестиционные возможности потребителей, в частности мешает их переходу к ресурсо- и энергосберегающим технологиям, и препятствует расширению потребительской базы электроэнергетики в будущем. Существующий порядок получения и использования инвестиционных средств РАО "ЕЭС России", в соответствии с которым собранные через абонентную плату средства переводятся в акционерный капитал энергохолдинга без урегулирования прав собственности потребителей на них, создает основу для конфликта интересов акционеров РАО и плательщиков.
    В-третьих, объем инвестиционного капитала недостаточен. Ускоренное развитие сетей и генерации возможно при условии сочетания нескольких видов инвестиций. Так, необходимо установить плату за присоединение к распределительным сетям, дифференцируя ее по регионам. До установления платы следует разрешить подключения по договорным ценам, рассчитанным в соответствии с методическими указаниями. Для привлечения инвестиций можно использовать обмен (продажу) акций тепловых ОГК и ТГК, бюджетные источники и госимущество. Чтобы получить долгосрочные инвестиции, нужно устанавливать тарифы на уровне экономически обоснованной доходности инвестированного капитала либо фактической инфляции или ввести долгосрочные тарифы, в том числе в форме договоров. Для притока частных инвестиций уместны дополнительная эмиссия акций и/или продажа части пакетов акций, а также выделение частной генерации в процессе реорганизации компании.
    В-четвертых, потенциал энергостроительного комплекса отрасли сокращается. Падение объема инвестиций в электроэнергетику, неплатежеспособность заказчиков обусловили тяжелое финансовое положение предприятий энергостроительного комплекса и отток высококвалифицированных рабочих и инженерных кадров.
    В-пятых, уменьшается и научно-технический потенциал отрасли. С 1991 г. финансирование научных разработок снизилось в 8,5 раз. Существующий механизм формирования средств на научно-техническое развитие в условиях акционирования предприятий энергетики неэффективен, поскольку действует на добровольной основе, зависит от субъективных решений на местах и применяется по остаточному принципу.
    Поскольку эти проблемы до сих пор не решены, снижение издержек СЕМ в части реализации инвестиционных проектов усиливает "тарифный гнет" потребителей. Возникает парадоксальная ситуация: чем более совершенствуется производство товара (услуги), тем дороже он становится. Кроме того, применяемый сейчас затратный метод ценообразования создает стимул для повышения производственных издержек: чем значительнее расходы, тем выше средний тариф, а значит, больше масса прибыли (при одинаковой норме). Такой подход дает ложные ориентиры для инвестиционного процесса: вкладывать средства становится выгодно в самые дорогие источники энергии.
    Тема реализации инвестиционных проектов напрямую связана с обеспечением системной надежности, предполагающей запас сетевых и генерирующих мощностей, наличие надежной связи, средств наблюдения и управления, профессионализм руководящего и инженерно-технического персонала, а также хорошее техническое состояние оборудования и отсутствие технологических сбоев и аварий. Иначе говоря, главный критерий системной надежности - уверенность потребителя в бесперебойном обеспечении качественными услугами в должном объеме и по приемлемой цене.
    На данном этапе развития электроэнергетики в этой сфере возникли преграды, препятствующие снижению издержек производства и управления в СЕМ, в частности нарастающий процесс старения оборудования (это характерно для большинства отраслей естественных монополий); снижение качества электроэнергии (кризис оборотных средств обусловливает отсутствие топлива на многих электростанциях, что приводит к работе ЕЭС в режимах максимальных нагрузок на пониженной частоте и ограничениям/ отключениям потребителей, зачастую независимо от их платежеспособности); ослабление оперативно-диспетчерской дисциплины (отсутствие нормативно-правовой базы функционирования ЕЭС на федеральном уровне влечет за собой нерегламентированное и некомпетентное вмешательство в деятельность оперативно-диспетчерских структур ЕЭС).
    Для преодоления застоя в монопольных отраслях развитые страны проводят реформы, связанные с дерегулированием естественных монополий. Под этим обычно понимается уменьшение государственного вмешательства в дела отрасли, вычленение минимальной функциональной единицы, подлежащей регулированию, и вынесение за рамки регулирования всего, что может развиваться в условиях конкурентной среды. Освобождение от государственного диктата предполагает предоставление покупателям права выбора поставщика, проведение реформы ценообразования (постепенное освобождение цен в тех сферах, которые признаны конкурентными) и изменение принципов тарифного регулирования. Как показывает опыт, участники открытого рынка способны самостоятельно находить резервы для снижения издержек. Разумеется, эти преобразования осуществляются постепенно и начинаются с внесения корректив в законодательную и нормативную базу отрасли и как следствие изменения функций и полномочий регулирующих и антимонопольных органов.
    В России сейчас имеются предпосылки для гибкого реформирования системы установления тарифов. Сложившаяся практика затратного ценообразования не позволяет сделать обоснованные выводы о возможности снижения издержек естественных монополий и дать производителям стимул к реализации соответствующих программ. Переход от регулирования управления предприятиями СЕМ к регулированию оказываемых ими услуг позволит государству применять к монополистам методы управления, адекватные рыночной системе хозяйства и тенденциям развития экономики.

 
Оставить комментарий
Добавить комментарий анонимно, введите имя:

Введите код с картинки:
Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему