• Содержание номера
  • Рейтинг:  0 
 

ЖКХ: эффективный бизнес или источник проблем для "большой" энергетики?

 

Авторы

Головщиков Владимир, Заместитель начальника Управления по энергосбытовой деятельности ГУЭП "Облкоммунэнерго" (г. Иркутск), старший научный сотрудник РАН, к. т. н.

Смирнов Олег, Инженер энергосбыта ОАО "Иркутскэнерго"

 

    Проблемы жилищно-коммунального хозяйства всегда привлекали внимание как специалистов, работающих в этой области или соприкасающихся с ней, так и общественности. Редкий день проходит без сообщений на эту тему в СМИ. Проведение многочисленных совещаний и конференций, депутатских слушаний и других мероприятий обусловлено также и тем, что ЖКХ напрямую связано как минимум с одним из национальных проектов, представленных Президентом РФ осенью 2005 г. Главная проблема сферы ЖКХ заключается в том, что ее деятельность требует огромных финансовых вложений, причем без адекватной отдачи. Интересы жилищно-коммунальной сферы и крупных энергоснабжающих организаций (АО-энерго) пересекаются все больше, поскольку доля потребления тепловой энергии и теплоносителя (ГВС) в этом сегменте рынка непрерывно растет. Следует отметить, что объем потребления увеличивается по двум причинам: во-первых, в связи с расширением сферы ЖКХ (жилищное строительство), а во-вторых, из-за постоянно растущих потерь тепловой энергии и теплоносителя; во многих регионах на долю ЖКХ уже приходится более 50% потребленной тепловой энергии. С другой стороны, потребители энергии этого сегмента рынка в подавляющем большинстве случаев имеют наибольшую задолженность перед энергоснабжающими организациями (ЭСО). На рис. 1 и 2 представлена структура потребления тепловой энергии и динамика ее изменения, а также структура задолженности за тепловую энергию в Иркутской области. Аналогичная тенденция наблюдается и в отношении электроэнергии, хотя здесь проблема долгов стоит менее остро из-за меньших затрат на электричество в структуре коммунальных платежей. Ситуация, сложившаяся в ЖКХ, наконец привлекла внимание властных структур. Ниже мы рассмотрим ряд специфических вопросов, возникших в процессе реформирования жилищно-коммунального хозяйства и затрагивающих в первую очередь энергетику. В случае активного вхождения энергокомпаний в потенциально привлекательный рынок ЖКХ, оборот которого уже сейчас оценивается в сотни миллиардов рублей, актуальность данных проблем возрастет.


    Ухудшающееся состояние ЖКХ и необходимость реформ в этой сфере потребовали разработки принципиально новых подходов и соответствующей законодательной базы. 28 апреля 1997 г. Президент РФ издал указ № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", законодательно открывая возможность конкурентных отношений при эксплуатации и управлении жилым фондом, в первую очередь среди управляющих компаний, как организаций, управляющих жилым фондом по договору с собственниками жилых помещений.
    К сожалению, в последующие годы ситуация в сфере ЖКХ не только не улучшилась, а, по мнению подавляющего большинства специалистов, приблизилась к критической. Это способствовало выходу в 2004 г. пакета нормативно-правовых документов, направленных на кардинальное улучшение ситуации. В их числе были и затрагивающие интересы ЭСО:
  • постановление Правительства РФ № 89 от 17 февраля 2004 г. "Основы ценообразования в сфере ЖКХ", которое определило порядок установления тарифов именно на услуги для населения по централизованному отоплению, горячему водоснабжению и электроснабжению, а не на товар, который отпускает ЭСО согласно договорам энергоснабжения;
  • федеральный закон № 188 от 29 декабря 2004 г. "Жилищный кодекс Российской Федерации" (действует с 1 марта 2005 г.);
  • федеральный закон № 210 от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (вступил в силу с 1 января 2006 г.).     Согласно двум последним законам (в частности п. 17 ст. 2 ФЗ № 210) в жилищном секторе потребителями товаров и услуг в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации отходов в многоквартирных домах выступают юридические лица: различные формы коллективных собственников жилья или/и управляющие организации, которые приобретают упомянутые услуги и товары, например у ЭСО, для последующего предоставления коммунальных услуг жителям многоквартирных домов (услуги по тепловому комфорту, по освещению и т. д.). Таким образом, в многоквартирном доме между владельцем квартиры (или квартиросъемщиком в случае социального или коммерческого найма) и ЭСО или любой другой организацией, оказывающей коммунальные услуги, должен быть посредник, например компания по управлению жилищным фондом, которая и обеспечивает правовые, финансовые и иные отношения с внешними организациями (рис. 3). Эта компания своими силами или через наем внешних организаций (поставщиков услуг) обеспечивает тепловой комфорт и освещенность в квартирах, ремонт кровли и подъездов, вывоз мусора и т. д. Иными словами, упомянутые организации должны отвечать за все внутренние инженерные коммуникации, вплоть до розеток и кранов, а не просто собирать деньги с нанимателей и владельцев квартир, не оказывая при этом технических услуг.
        Следует отметить, что принятый 26 декабря 2005 г. федеральный закон № 184 "О внесении изменений в ФЗ № 210", а также выход приказа Федеральной службы по тарифам № 853-э/4 г. от 29 декабря 2005 г., содействующий реализации ФЗ № 210 и устанавливающий предельные изменения уровней тарифов за коммунальные услуги, не затронули новый характер отношений между поставщиками товаров (услуг) и многоквартирным жилищным фондом.
        Особенности названных выше федеральных законов (№ 188 и 210) заставляют изменить существующую точку зрения на энергосбытовую деятельность. Повсеместно энергосбытовые структуры, входящие в ЭСО, вступая в договорные отношения с жильцами, ограничиваются сбором платежей за электроэнергию в многоквартирных домах, не отвечая при этом за обслуживание внутридомовых сетей и устройств. Аналогичная ситуация наблюдается и с отоплением и горячим водоснабжением в многоквартирных домах, когда ЭСО добивается перечисления платежей владельцев квартир и квартиросъемщиков напрямую, не обслуживая внутренние коммуникации. Подобная тенденция вполне объяснима: чтобы снизить задолженность за отпущенные энергоресурсы, ЭСО стремится выйти к "живым" деньгам конечных потребителей (населения), минуя все посреднические структуры. Кроме того, энергосбытовые организации акционерных обществ энергетики начинают создавать отдельные дочерние сбытовые компании, основной целью которых является сбор денежных средств с населения, а также стремятся расширить свою сеть пунктов приема платежей и активно внедряют так называемую биллинговую систему, т. е. выписку и вручение каждому жильцу счета на оплату энергоресурсов с целью ухода от принципа самообслуживания. Эта положительная для ЭСО тенденция (с точки зрения собираемости платежей, но требующая в то же время многократного увеличения линейного персонала энергосбыта и соответствующих ресурсов), чтобы стать легитимной, должна сопровождаться соответствующим оказанием услуг по обслуживанию. В противном случае придется ограничиться взаимоотношениями с управляющими компаниями (как юридическими лицами), установив повсеместно на границах балансовой принадлежности подомовой учет тепловой и электрической энергии (на вводах в здание тепловых и электрических сетей).
        Вышеперечисленные особенности нового законодательства в сфере ЖКХ несут явную угрозу (с точки зрения собираемости платежей) сложившимся формам энергосбытовой деятельности, но они конкретны и не допускают двойного толкования.
        Однако "Положение о лицензировании деятельности по продаже электрической энергии гражданам", утвержденное постановлением Правительства РФ № 291 от 6 мая 2005 г., внесло неоднозначность в функционирование компаний и требования к ним в этом сегменте рынка электрической энергии. Это постановление было призвано конкретизировать положения федерального закона № 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности", где в ст. 17 упоминается деятельность по продаже электроэнергии гражданам, на которую необходима лицензия. Заметим, что данная норма была введена в ФЗ № 128-ФЗ лишь после выхода федерального закона № 36-ФЗ от 21 марта 2003 г. "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "Об электроэнергетике"". Вышедший приказ Министерства промышленности и энергетики № 119 от 14 июня 2005 г. "О минимальном размере собственного капитала организаций, осуществляющих деятельность по продаже электрической энергии гражданам", который был разработан с целью выполнения п. 2 постановления Правительства РФ № 291, еще больше осложнил ситуацию. Неоднозначность названных нормативных актов заключается в следующем:
        1. Неясно, кто должен получать лицензию. Согласно закону лицензирование должен проходить тот, кто занимается продажей электроэнергии гражданам. Сейчас эту деятельность осуществляют энергоснабжающие организации - АО-энерго и оптовые потребители - перепродавцы электрической энергии (ОПП). С юридической точки зрения такой подход корректен только для частного индивидуального жилого сектора, где в соответствии с Гражданским кодексом четко определена граница ответственности между ЭСО и владельцем дома и на ней производится учет электроэнергии как товара. Однако, как уже упоминалось выше, согласно ФЗ № 188 и 210 сбор платежей в многоквартирном доме не является продажей товара, т. е. ЭСО будет продавать электроэнергию не отдельным жильцам, а юридическому лицу - управляющей компании по показаниям общего электросчетчика, установленного на вводе в здание. А на этот вид деятельности согласно законодательству лицензия не требуется. Следовательно, АО-энерго или любая другая ЭСО должны получить лицензию только на продажу электроэнергии в частном жилом секторе, что составляет несравнимо малую часть продаж в сегменте "электроснабжение населения". В то же время управляющие компании, по закону становящиеся посредниками между ЭСО и жильцом многоквартирного дома, обеспечивают оказание услуг, к которым относится и внутридомовое обеспечение электроэнергией. А это не продажа электроэнергии, и для данного вида деятельности лицензия не нужна. Таким образом, лицензирование в сфере электроснабжения граждан многоквартирного жилого сектора законодательством не предусмотрено.
        2. Непонятно, как компаниям - продавцам энергии выполнить предъявляемые лицензионные требования и условия. Согласно уже упомянутому Положению о лицензировании деятельности по продаже электрической энергии гражданам к лицензионным требованиям относится также "наличие у лицензиата собственного капитала в размере не менее размера, определенного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса" (п. 4г). В приказе № 119 Минпромэнерго России приводятся минимальные размеры собственного капитала организаций - продавцов электроэнергии гражданам: от 1 млн руб. при 10 тыс. потребителей до 10 млн руб. при 1 млн абонентов. Таким жестким финансовым требованиям смогут удовлетворить только АО-энерго или ОПП, но не управляющие компании, уставный капитал которых, как правило, равен минимально необходимому для официальной регистрации. Иными словами, практически исключается появление небольших управляющих компаний, которые могли бы взять на обслуживание несколько десятков домов, - что противоречит основным принципам реформы ЖКХ, подразумевающим конкуренцию многочисленных организаций, управляющих жилым фондом.
        Кроме того, для получения лицензии ЭСО или любая другая организация, продающая электроэнергию населению (например, независимая энергосбытовая компания), должна обеспечить определенное ГОСТом качество электроэнергии, подтвердив его соответствующим сертификатом. Эти жесткие требования к качеству электроэнергии, которая становится товаром, законны и объяснимы: защита интересов населения. Но выполнить это требование практически невозможно, так как процедура сертификации электроэнергии, основанная на натурных измерениях с привлечением специализированных организаций, чрезвычайно длительна и предполагает огромные расходы. Кроме того, из-за непрерывно меняющейся ситуации в распределительных сетях низкого напряжения (0,4 кВ) качество электроэнергии, подтвержденное сертификацией, может в дальнейшем существенно отличаться, что неизбежно вызовет обоснованные претензии потребителей (граждан).
        Описанные проблемы в сфере взаимоотношений ЖКХ, населения и энергоснабжающих организаций могут существенно обостриться в случае принятия проекта постановления Правительства РФ "О правилах заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках электрической энергии и примерном договоре поставки электрической энергии потребителям" в той редакции, которая была направлена на обсуждение специалистам. В проекте постановления очень сжато рассматривается вопрос энергоснабжения потребителей-граждан, и заключения договоров с ними. Однако на данный момент эти разделы не конкретизированы, а главное - совершенно не увязаны с ФЗ № 188 и 210, поэтому непонятно, о каких гражданах идет речь и что подразумевается под их энергоснабжением.
        К числу факторов, обусловивших такую ситуацию с законодательной базой, по нашему мнению, можно отнести:
        1. Существенную нестыковку законов, в первую очередь на уровне следующих определений: товар - услуга, продажа электроэнергии гражданам - продажа электроэнергии юридическим лицам (в частности, управляющим компаниям), продажа электроэнергии гражданам - продажа электроэнергии владельцу (нанимателю) квартиры в многоквартирном доме, продажа электроэнергии владельцу (нанимателю) квартиры в многоквартирном доме - оказание услуг по электроснабжению владельцу (нанимателю) квартиры в многоквартирном доме, сертификация при электроснабжении жилищных организаций - сертификация при электроснабжении отдельных граждан и т. д.
        2. Желание до начала активного реформирования ЖКХ сделать первые шаги по законодательному устранению из этой сферы (хотя бы из энергоснабжения, т. е. электро- и, возможно, теплоснабжения) слабых управляющих компаний-однодневок и дать возможность крупным ЭСО работать с гражданами напрямую, но при условии оказания этими компаниями услуг по внутридомовому обслуживанию инженерных сетей.
        Однако подобные действия исключительно в области энергоснабжения противоречат законодательно закрепленной концепции реформирования ЖКХ, которая подразумевает, что владелец (наниматель) квартиры должен общаться только с управляющей компанией, обеспечивающей весь спектр коммунальных услуг, включая энергообеспечение. В такой ситуации допустим вариант, когда жители многоквартирных домов уполномочивают управляющие компании или правление ТСЖ заключить договор с ЭСО на весь комплекс услуг по энергоснабжению (включая сбор денежных средств).
        Упомянутая выше законодательная неопределенность и противоречивость, а также особенности взаимоотношений ЭСО со структурами ЖКХ позволяют выделить как минимум три взаимосвязанные проблемы:
  • минимизация ущерба, наносимого энергокомпании из-за неэффективной работы ЖКХ (отпуск неоплачиваемых энергоресурсов);
  • создание в этом секторе рынка, хотя бы в будущем, полноценного доходного бизнеса;
  • сохранение в том или ином виде сложившейся формы энергосбытовой деятельности, позволяющей в то же время решить первые две проблемы.
        Если энергокомпании станут выжидать, когда ситуация в ЖКХ нормализуется, то, во-первых, ЭСО уже в 2006 г. заставят изменить характер своей энергосбытовой деятельности (запрет на сбор денег без оказания услуг), а во-вторых, будет потерян потенциально привлекательный сегмент рынка. Так, в январе текущего года Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области заставила ЭСО "Тверские коммунальные системы" прекратить практику получения платежей с населения по отдельной квитанции за отопление и горячее водоснабжение, поскольку ТКС не несла ответственности за предоставление услуг по теплоснабжению жилья.
        Некоторые крупные российские компании уже поняли, что входить в сферу ЖКХ необходимо, и наглядным примером тому служит деятельность холдинга "Комплексные энергетические системы".
        Работа в сфере ЖКХ дает крупной ЭСО следующие преимущества:
        1. За счет модернизации, наладки и правильной эксплуатации систем теплоснабжения сферы ЖКХ (включая внутридомовые сети и устройства) будет уменьшаться отпуск (в том числе неоплачиваемый) тепловой энергии и теплоносителя энергокомпании.
        2. Если существующие тарифы и предъявляемые к оплате объемы теплопотребления и ГВС населению сохранятся хотя бы в течение двух-трех лет, а реальные объемы потребления будут реально снижены за счет мероприятий по модернизации внутренних коммуникаций и энергосбережения в жилом фонде (например, до норм СНиП или меньше), то сэкономленные таким образом денежные средства послужат для покрытия прежних долгов, инвестирования в ЖКХ и превратятся в реальный доход энергокомпании или структур по управлению жилым фондом.
         Подобная возможность декларируется в проекте нового закона "Об энергосбережении" и проектах по финансовому оздоровлению жилищно-коммунального хозяйства. Если к моменту вхождения энергокомпаний в сферу ЖКХ соответствующие нормативные акты не будут приняты, придется либо договариваться с мэриями, либо проводить соответствующий закон через законодательные собрания субъектов Российской Федерации.
        3. Более эффективное оказание всех (или большинства) видов коммунальных услуг дает положительный финансовый результат - снижение издержек при сохранении действующих тарифов на услуги.
        4. Появляется возможность контроля финансовых потоков, идущих от квартиросъемщиков (владельцев) до организаций, которые оказывают конкретные коммунальные услуги (в настоящее время АО-энерго несут финансовые риски, поскольку управляющие компании с уставным капиталом не более нескольких десятков тысяч рублей пропускают через себя многомиллионные платежи населения за отопление и горячее водоснабжение).
        5. Энергокомпании вправе проверять потоки субсидий, дотаций и льгот для населения.
        6. Есть возможность контроля за развитием теплоснабжения и управления им, в том числе выбора оптимального соотношения централизованного и децентрализованного теплоснабжения.
        7. При создании совместных с муниципальной администрацией управляющих компаний достаточно легко наладить эффективное взаимодействие в области финансовых ресурсов, а также бюджетного процесса в муниципальном образовании.
        Существующая на сегодняшний день законодательная база определяет электроснабжение многоквартирных домов тоже как коммунальную услугу, аналогичную отоплению и горячему водоснабжению. Следовательно, сбор денег с жильцов через расчетные книжки или "договоры" без обслуживания внутридомовых сетей незаконен. Если в такой ситуации не войти в сферу ЖКХ, можно потерять этот сегмент рынка, поскольку основные платежи поступают от жильцов многоквартирных домов, а не от владельцев коттеджей, частных домов на окраинах городов и сельского населения.
        Реорганизация (ликвидация) оптовых потребителей - перепродавцов электроэнергии и создание единых сетевых компаний (на базе, например, АО-энерго), осуществляющих и сбыт электроэнергии в переходный период реформирования электроэнергетики, правовую ситуацию не изменит: в подавляющем большинстве случаев ОПП работают в городах и поселках субъектов федерации с многоквартирным жилым фондом, поэтому между энергоснабжающей организацией и жильцами по закону должны встать управляющие жилым фондом компании.
        Муниципальные образования (и субъекты федерации в целом) также получают ряд преимуществ от вхождения крупных энергокомпаний в ЖКХ:
  • существенно повышается надежность и качество теплоснабжения на уровне распределительных и внутридомовых сетей, и как следствие исчезает большая часть социально напряженных ситуаций, характерных для каждого отопительного сезона в муниципальном образовании;
  • сдерживается рост тарифов на услуги отопления и горячего водоснабжения для населения (максимум в пределах инфляции);
  • сокращаются относительные объемы теплопотребления в сфере ЖКХ, а значит, уменьшаются относительные объемы платежей, предъявляемые энергокомпаниями (АО-энерго) жилищным организациям;
  • появляется возможность объединения финансовых потоков (платежи за все услуги ЖКХ) и более строгого контроля за ними;
  • улучшается качество других коммунальных услуг, так как крупная энергокомпания в состоянии реализовать в ЖКХ отлаженные методы работы (требовательность, дисциплина, борьба с издержками и т. д.), а также привлечь свои кадровые и материальные ресурсы;
  • появляется заинтересованность руководства муниципального образования (в том числе и личная) в ЖКХ как потенциально доходном бизнесе;
  • имеется положительный зарубежный опыт. Например, в Германии крупные энергетические компании достаточно активны в сфере ЖКХ (в том числе и в коммунальной энергетике).
        Данный перечень не является исчерпывающим, он может дополняться с учетом особенностей региона и способен послужить аргументом в ходе переговоров с представителями субъектов федерации и муниципалитетов, поскольку именно от этих структур в значительной степени зависит взаимодействие энергетики и жилищно-коммунального хозяйства.
        Вести работу нужно по следующим направлениям:
        1. Договариваться с представителями местных администраций о вхождении в ЖКХ с оказанием всего комплекса услуг в секторе жилого фонда, где нет управляющих компаний (на первом этапе допустимо только энергоснабжение: электроэнергия, отопление и ГВС, возможно и холодное водоснабжение); при этом вхождение возможно как через создание "своих" (подконтрольных АО-энерго) управляющих компаний, так и через расширение функций (спектра оказания услуг) уже действующих сбытовых структур.
        2. Договариваться с представителями местных администраций (с участием представителей администраций субъектов федерации, курирующих процесс реформирования в регионе) и учредителями управляющих компаний о создании совместных акционерных обществ, где доля участия каждого учредителя будет пропорциональна стоимости оказываемых услуг (отопление и ГВС составляют не менее 50-60%, что позволит в дальнейшем обеспечить функционирование созданных управляющих компаний на условиях, диктуемых энергокомпанией).
        Кроме того, необходимо учесть следующие обстоятельства. Если состояние ЖКХ муниципального образования неудовлетворительное (а таким оно является практически повсеместно) и в нем еще не начали работать управляющие компании, ничто не мешает администрации муниципального образования допустить в эту сферу энергокомпанию (особенно там, где имеются ее источники централизованного теплоснабжения) при условии, что последняя не будет выдвигать завышенные предложения по совместному инвестированию в жилищно-коммунальное хозяйство. С другой стороны, отсутствие у АО-энерго опыта работы по комплексному оказанию услуг населению может привести к провалу подобной деятельности и дискредитации самой идеи вхождения в ЖКХ. Поэтому начинать работу следует с ЖКХ, находящегося в приемлемом состоянии, и имея четкие договоренности с представителями администраций всех уровней. Неудачный опыт ОАО "Российские коммунальные системы" в ряде регионов России (до смены руководства компании) был обусловлен именно непринятием в расчет указанных особенностей.
        Если управляющие компании в муниципальном образовании уже функционируют и договориться о создании совместных АО не удается, то в качестве крайней меры на основании ФЗ № 210 и нового Жилищного кодекса энергокомпания может вынудить управляющую компанию заключить с ней договор энергоснабжения для последующего оказания последней услуг населению. Поскольку увеличение задолженности управляющих компаний перед АО-энерго неизбежно (из-за невозможности добиться 100%-ной оплаты услуг, недостатка субсидий и дотаций), запускается процедура банкротства или арбитража, что в дальнейшем используется для понуждения к созданию совместных АО под управлением энергокомпании.

        Заключение
        В данной статье мы попытались выделить особенности взаимоотношений ЖКХ с ЭСО, которые обусловлены новой законодательной базой, а также продемонстрировали противоречивость и неоднозначность некоторых федеральных законов и постановлений правительства, затрагивающих эту сферу. Характер взаимоотношений жилищно-коммунального хозяйства с "большой" энергетикой (задолженности, структура потребления энергоресурсов, потери энергии и т. д.) свидетельствует о том, что для минимизации угроз и рисков энергетике следует более активно входить в сферу ЖКХ. Это также закрепит энергокомпании как будущих игроков в данном сегменте рынка, где эффективный бизнес возможен только в средне- и долгосрочной перспективе.
        Обозначенные в статье законодательные проблемы уже проявились, а в 2006 г., вероятнее всего, обострятся. С одной стороны, новые законы заставляют ЭСО пересмотреть свои подходы к энергосбытовой деятельности в сегменте рыка "энергоснабжение населения", а с другой - нестыковки законодательной базы создают препятствия этому процессу.
        В этой ситуации крайне необходимо получить в Минпромэнерго, Росстрое и Госдуме разъяснения по противоречиям и неоднозначности законодательной базы в сфере взаимоотношений структур ЖКХ (включая население) с энергоснабжающими организациями, а также законодательно снизить требования по лицензированию в области электроснабжения граждан не менее чем на пять лет. В противном случае начнется процесс получения лицензий по упрощенным схемам, через фирмы, имеющие возможности обходить нормы федерального закона "О техническом регулировании".

  •  
    Добавить комментарий
    Комментарии (3):
    Lauty
    30.11.-0001 00:00:00
    God help me, I put aside a whole afternoon to fgiure this out.
    Alex
    30.11.-0001 00:00:00
    I read your posting and was jaloeus
    Lysandra
    30.11.-0001 00:00:00
    I see, I suppsoe that would have to be the case.