• Содержание номера
  • Рейтинг:  0 
 

Основные принципы регулирования надежности в США

 

Автор

Левитин Илья, Партнер юридической фирмы Duane Morris LLP (Вашингтон, США)

 

    Статья представляет собой краткий обзор основных принципов регулирования надежности энергоснабжения в США с момента зарождения электроэнергетической индустрии по сей день. Особое внимание уделяется тому, как вопросы регулирования надежности решаются в настоящий момент, с учетом существенных изменений, привнесенных Законом об энергетической политике 2005 г.2

    Регулирование надежности до принятия Закона об энергетической политике 2005 г.

    Ранний период (1890-1968 гг.)
    Вертикально интегрированные энергетические компании отвечали за надежность энергоснабжения в пределах своих территорий обслуживания. Хотя эти компании не являлись единственными игроками в отрасли (кроме них существовали еще государственные, муниципальные и иные производители энергии), именно они обслуживали подавляющее число потребителей.
    Конкуренция в этот период отсутствовала, а частные энергетические компании регулировались коммунальными и энергетическими комиссиями отдельных штатов, которые выделяли им территории обслуживания на монопольных принципах в соответствии с принятыми в этих штатах законами о коммунальном обслуживании. Такие законы появились в начале XX в. и обычно требовали обязательного обслуживания всех потребителей, находящихся на данной территории, взамен гарантируя регулируемым компаниям разумную норму прибыли на обоснованные инвестиции. Коммунальные и энергетические комиссии штатов были (и остаются) в пределах их компетенции полностью независимыми от федеральных регулирующих органов, a надежность энергоснабжения достигалась главным образом путем интегрированного планирования ресурсов, в том числе утверждения этими комиссиями планов расширения сетей, предлагаемых регулируемыми компаниями. Таким образом, основной механизм регулирования надежности являлся экономическим и осуществлялся посредством обеспечения гарантированной нормы прибыли на обоснованные инвестиции, включая необходимые резервы, а также иное регулирование на уровне отдельных штатов.
    Хотя регулируемые компании обслуживали своих потребителей в этот период в основном за счет собственных генерирующих ресурсов, они также осуществляли долго- и краткосрочные закупки энергии и мощности у соседних вертикально интегрированных систем и иных производителей. Координация этой деятельности усилилась с появлением пуловой системы и вскоре начала играть значительную роль в обеспечении надежности.
    Пулы в то время являлись добровольными объединениями в основном вертикально интегрированных компаний, созданными в целях улучшения координации операций, планов развития сетей и резервов. Они могли быть неформальными (т. е. действующими без договора) или формальными (т. е. созданными на основе юридического соглашения). Формальные пулы, в свою очередь, делились на следующие типы:

  • жесткие - предусматривающие централизованную диспетчеризацию и наложение штрафов за невыполнение требований к объему резервов;
  • свободные - без штрафов и централизованной диспетчеризации.     Жесткие пулы были сосредоточены в основном на востоке и северо-востоке страны, в то время как на остальных территориях пулы либо отсутствовали, либо являлись свободными или неформальными.
        Начиная с середины 1930-х гг. важную роль в регулировании электроэнергетики играет федеральный регулирующий орган - Федеральная энергетическая комиссия (Federal Power Commission), в 1978 г. переименованная в Федеральную энергетическую регулирующую комиссию (Federal Energy Regulatory Commission, ФЭРК). Oднако регулирование это было преимущественно экономическим и не включало надзор за надежностью или контроль за обслуживанием конечного потребителя.
        Таким образом, вопросы обеспечения надежности оставались в ранний период в основном в руках самих энергетических компаний и их добровольных объединений. Централизованный орган по контролю или координации надежности отсутствовал, а государственные регуляторы пользовались в основном экономическими механизмами.

        Эра NERC (1968-2005 гг.)
        Структурные недостатки децентрализованной системы выявило так называемое Великое северо-восточное отключение 1965 г., когда из-за локальной аварии на линии передач, ведущей к гидрогенерирующему комплексу Ниагарского водопада, 30 млн человек остались без электроэнергии на 13 часов. Основной причиной аварии оказалось отсутствие органа, отвечающего за надежность как на региональном, так и на национальном уровнях.
        Этот пробел был восполнен созданием в 1968 г. Североамериканского совета по надежности (North American Electric Reliability Council, NERC) - негосударственной организации, действующей на добровольной основе и не имеющей полномочий по обеспечению выполнения своих стандартов. Членами NERC являются 10 региональных советов, которые включают все основные сегменты индустрии. Данный орган разрабатывает стандарты надежности, планирования и операционные стандарты, применяемые в электроиндустрии на добровольной основе.
        В течение первых 30 лет своей деятельности NERC справлялся с координирующими функциями более или менее успешно. Но во второй половине 1990-х гг. вертикально интегрированные компании разделяются, затем появляются конкурентные рынки электроэнергии, что делает прежние механизмы обеспечения надежности несостоятельными. Начало этим революционным изменениям положила ФЭРК, издав в апреле 1996 г. знаменитый приказ № 8883.
        Данный документ установил принципы недискриминационного доступа и функционального разделения вертикально интегрированных компаний. Дополнительно предусматривалась возможность создания так называемых независимых системных операторов, в функции которых входили среди прочего диспетчерский контроль над сетями регулируемых энергетических компаний на добровольных началах, обеспечение недискриминационного открытого доступа к сетям координации и краткосрочной надежности, включая подчинение стандартам NERC и надзор за эксплуатацией сетей. Хотя приказ № 888 не требовал юридического разделения вертикально интегрированных компаний на генерирующие, передаточные и распределительные, многие штаты законодательно ввели данное условие, результатом чего стало физическое разделение большого числа вертикально интегрированных компаний.
        Примерно в то же время были созданы первые независимые системные операторы, в основном на базе жестких пулов, уже имевших традицию централизованного диспетчирования. Впоследствии многие из этих системных операторов также стали и администраторами новых региональных рынков электроэнергии, основанных на узловых ценах.
        Появление конкурентных рынков и разделение большого числа вертикально интегрированных компаний при сохранении старой системы добровольного координирования снизили уровень надежности энергоснабжения.
        В 1999 г. в приказе № 20004 ФЭРК констатирует ослабление координации планирования сетевых и генери рующих ресурсов, замедление темпов расширения сетей и ухудшение надежности и предлагает создать региональные организации по передаче электроэнергии (Regional Trans-mission Organizations). Данная мера в силу неопределенности полномочий ФЭРК в этой сфере носила добровольно-принудительный характер: с одной стороны, создание региональных организаций по передаче - дело добровольное, с другой - индивидуальные компании должны или присоединиться к одной из таких организаций, или объяснить причины отказа.
        Приказ № 2000 установил минимальные характеристики и функции, которыми должна обладать каждая региональная организация по передаче. Минимальные характеристики таковы:

  • региональные организации по передаче должны быть независимы от участников рынка;
  • региональные организации должны быть достаточно крупными и иметь соответствующую конфигурацию для обеспечения контроля за надежностью, эффективного выполнения своих функций и управления рынками электроэнергии;
  • региональные организации должны обладать полномочиями по осуществлению диспетчерского контроля над всеми объектами, переданными им для этой цели;
  • региональные организации должны иметь эксклюзивные полномочия по поддержанию краткосрочной надежности: контролировать графики перетоков с примыкающими системами, измененять графики диспетчеризации генераторов в целях поддержания надежности и координировать вывод сетевых и генерирующих объектов в ремонт.
        Минимальные функции определены следующие:
  • обеспечивать наличие рыночных механизмов с эффективными ценовыми сигналами по управлению перетоками, превышающими системные ограничения, для чего региональная организация по передаче либо сама становится администратором рыночных механизмов, либо обеспечивает выполнение этой функции иными организациями, не зависящими от участников рынка;
  • создавать механизмы контроля за параллельными перетоками;
  • служить гарантирующим поставщиком системных услуг;
  • рассчитывать пропускную способность сетей и выступать администратором электронных информационных ресурсов, используемых для этой цели;
  • осуществлять мониторинг рынков (контролировать нарушения правил рынка);
  • являться единственным уполномоченным администратором применения установленных для региона правил и тарифов, предоставляющим услуги по передаче в отношении сетей, находящихся под ее контролем, на принципах открытого, недискриминационного доступа;
  • выполнять функции планирования и координации расширения сетей;
  • отвечать за межрегиональную координацию в целях обеспечения надежности.
        Идея региональных организаций по передаче встретила ожесточенное сопротивление со стороны вертикально интегрированных и нерегулируемых государственных компаний на юге, юго-западе и северо-западе страны. В результате такие организации были созданы только в отдельных регионах, NERC продолжил выполнять свои координирующие функции на добровольной основе, а ФЭРК отказалась от идеи стандартизации дизайна конкурентных рынков электроэнергии.
        На этом неблагоприятном фоне 14 августа 2003 г. произошло новое массовое отключение, которое затронуло значительные области Среднего Запада, северо-востока и прилегающих канадских провинций. Основной причиной отключения, как и в большинстве предшествующих случаев, были нарушения стандартов надежности NERC. Авария вызвала взрыв регулятивной активности, включая доклад совместной американо-канадской правительственной комиссии, а также расследования NERC и ФЭРК, выявившие главную проблему - добровольность стандартов надежности и отсутствие эффективных санкций за их нарушение. Стала очевидной необходимость законодательного решения проблемы.

        Закон об энергетической политике 2005 г. и реформа регулирования надежности
        Закон об энергетической политике 2005 г. существенно изменил принципы регулирования надежности энергоснабжения в США, дав ФЭРК широкие полномочия в области контроля за надежностью магистральных систем, сделав ее не только экономическим, но и техническим регулятором отрасли и обеспечив тем самым общеобязательность стандартов надежности, в частности:

  • предусмотрел создание общеобязательных стандартов надежности для магистральных (но не распределительных) сетей;
  • обязал специальные негосударственные организации по обеспечению надежности (Electric Reliability Organizations), лицензируемые ФЭРК, разрабатывать данные стандарты. ФЭРК может лицензировать одну (или несколько - по собственному усмотрению) организацию, если последняя способна осуществлять свои функции в отношении всех магистральных сетей и имеет необходимые для этого правила и механизмы;
  • установил основные параметры процесса разработки стандартов надежности организациями по обеспечению надежности по согласованию с ФЭРК. При утверждении новых стандартов ФЭРК обязана дать соответствующий вес экспертной квалификации организации по обеспечению надежности и, в определенных случаях, ее региональным органам, что установило довольно высокий юридический порог, который ФЭРК должна преодолеть при желании внести изменения в стандарты надежности, принятые организацией по обеспечению надежности;
  • разрешил организации по обеспечению надежности и ФЭРК налагать санкции в случае нарушения принятых стандартов надежности, а также внес изменения в Закон об электроэнергетике 1935 г. (Federal Power Act of 1935), увеличившие максимальный размер гражданско-правового штрафа, который ФЭРК может налагать за нарушения этого закона и своих правил и постановлений (включая новые положения о надежности), до 1 млн долл. за каждый день нарушения. Уголовно-правовая ответственность за умышленные нарушения также была усилена;
  • позволил организациям по обеспечению надежности делегировать свои полномочия ее региональным органам;
  • обязал согласовывать с ФЭРК изменения в правилах организации по обеспечению надежности;
  • предусмотрел координацию с соседними государствами в целях обеспечения надежности;
  • по просьбе штатов одобрил создание так называемых региональных совещательных советов, в которые будут входить представители регулирующих органов этих штатов. Таких совещательных органов до принятия Закона об энергетической политике не существовало, и их создание явилось частью законодательного компромисса, направленного на расширение участия штатов в процессе обеспечения надежности путем предоставления им совещательных полномочий;
  • контроль за распределительными сетями оставил в компетенции штатов.
        Кроме того, закон обязал ФЭРК в кратчайшие сроки принять детальные правила по приведению в исполнение этих положений. ФЭРК вынесла на публичное обсуждение проект правил5 (принятие окончательного варианта ожидается не позднее 7 февраля 2006 г.), включая следующие вопросы:
  • квалификационные требования к организации по обеспечению надежности, процесс ее лицензирования ФЭРК, включая периодическую переаттестацию. (Хотя и ожидается, что NERC станет единственной организацией по обеспечению надежности, ФЭРК дала понять, что процесс лицензирования NERC в этом качестве не сведется к автоматическому принятию уже существующих стандартов);
  • права ФЭРК по приостановке деятельности организации по обеспечению надежности и иные полномочия в случае ненадлежащего выполнения ею своих обязанностей или принятых стандартов;
  • принятие, возврат на рассмотрение, изменение и отмена стандартов, принятых организацией по обеспечению надежности. При этом пристальное внимание уделяется тому, какими юридическими критериями ФЭРК должна руководствоваться при изменении и возврате на дополнительное рассмотрение стандартов надежности, принятых организацией по обеспечению надежности и ее региональными органами. Хотя закон предусмотрел, что ФЭРК должна дать соответствующий вес экспертной квалификации организации по обеспечению надежности при рассмотрении принятых стандартов, эту юридическую формулу следует наполнить конкретным содержанием;
  • наложение санкций за нарушение стандартов надежности. Речь идет о полномочиях организации по обеспечению надежности, ее региональных органов и ФЭРК в области наложения санкций, процессе обжалования и размере этих санкций, а также обеспечении получения ФЭРК своевременной информации обо всех нарушениях стандартов надежности;
  • вопросы делегирования полномочий организации по обеспечению надежности ее региональным органам; размеры, функции и роль этих органов;
  • вопросы разрешения конфликтов между принятыми стандартами надежности и правилами рынка или иными правилами и тарифами, применяемыми региональными организациями по передаче и администраторами рынков;
  • вопросы создания региональных совещательных советов, предусмотренных законом, в целях усиления роли отдельных штатов в процессе регулирования надежности;
  • вопросы финансирования деятельности организации по обеспечению надежности и ее региональных органов. Проект правил устанавливает, что ФЭРК будет иметь полномочия по утверждению бюджета организации по обеспечению надежности, которая обладает свободой предложить источники финансирования.
        Эти и другие вопросы, которые связаны с введением положений Закона об энергетической политике 2005 г., касающихся надежности, должны быть разрешены в ходе обсуждения проекта правил и лицензионного процесса, который начнется после их официального принятия.

        Выводы
        Хотя в настоящий момент рано говорить о работе новой системы, опыт, накопленный в США в области регулирования надежности, позволяет сделать следующие выводы:

  • добровольные стандарты надежности не работают в условиях конкурентного рынка с "распакованными" вертикально интегрированными компаниями и системами с высокой сложностью схемы соединений;
  • необходимы обязательные стандарты, которые могут быть приведены в исполнение государственным органом, в том числе путем наложения штрафов и иных санкций;
  • новая система, установленная Законом об энергетической политике 2005 г., предусматривает значительную роль негосударственных, независимых организаций по обеспечению надежности в области принятия стандартов надежности, их применения и наложения санкций за их нарушения при необходимом контроле со стороны государственных регулирующих органов. Окажется ли такая дуалистическая система более приспособленной к современному уровню развития американской электроэнергетики - покажет время.

  •  
    Оставить комментарий
    Добавить комментарий анонимно, введите имя:

    Введите код с картинки:
    Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему